Ontwerpwijziging Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden ter consultatie: boetetarieven met vijftig procent geïndexeerd en digitale spuitregistratie beboetbaar

Het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur heeft een ontwerp ter internetconsultatie gelegd voor een regeling van de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, handelende in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, tot wijziging van de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Het ontwerp, met kenmerk WJZ/106494356, bevat drie onderdelen. Het eerste onderdeel is een indexatie van de bestuurlijke boetetarieven in bijlage XIII van de regeling met vijftig procent, omdat de bedragen sinds de inwerkingtreding van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden op 17 oktober 2007 niet zijn aangepast. Het tweede onderdeel maakt expliciet dat een onjuiste of onvolledige digitale administratie van gewasbeschermingsmiddelen bestuurlijk beboetbaar is, in aansluiting op de Europese verplichting tot elektronische registratie uit Uitvoeringsverordening (EU) 2023/564. Het derde onderdeel voegt de artikelen 8.11a tot en met 8.11c en een bijlage XVIII toe, waarin een KRW-selectiemethodiek en een KRW-beoordelingsmethodiek worden vastgelegd op grond waarvan het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden toelatingen kan herzien bij structurele overschrijding van de milieukwaliteitsnormen van de Kaderrichtlijn water. De beoogde inwerkingtreding is 1 januari 2027. Voor de nieuwe boetebedragen bevat het ontwerp overgangsrecht: zij gelden alleen voor feiten die na die datum zijn begaan.

Indexatie van de bestuurlijke boetetarieven

Artikel 90 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden wijst de voorschriften aan waarvan overtreding met een bestuurlijke boete kan worden afgedaan. Artikel 33a van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden bepaalt de hoogte van de boetecategorieën, en bijlage XIII van de regeling koppelt de afzonderlijke overtredingen aan concrete boetebedragen. Volgens de toelichting bij het ontwerp is een deel van die bedragen op 17 oktober 2007 in werking getreden (Staatscourant 2007, 188) en is bij latere toevoegingen aan de lijst van beboetbare overtredingen nauwelijks van die bedragen afgeweken. De bedragen zijn sindsdien niet gewijzigd.

Het ministerie onderbouwt de indexatie met drie gegevens. De consumentenprijsindex is volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek over de periode 2008 tot en met 2025 met 50,6 procent gestegen. De gemiddelde bedrijfsomvang in de landbouw is in dezelfde periode toegenomen, met 8 procent in de akkerbouw tot 76 procent in de tuinbouw. En uit de evaluatie van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden door bureau KWINK van 4 april 2025 is gebleken dat de naleving van de wet voor gewasbeschermingsmiddelen laag is. De toelichting formuleert als uitgangspunt dat een bestuurlijke boete proportioneel en voldoende afschrikwekkend moet zijn en noemt de indexatie een eerste stap in het vergroten van de naleving.

Het samengestelde indexpercentage van 50,6 procent wordt afgerond naar vijftig procent. In bijlage XIII, deel B, worden in de vierde, vijfde en zesde kolom van de tabel de bedragen dienovereenkomstig vervangen: € 50 wordt € 75, € 250 wordt € 375, € 500 wordt € 750, € 1.000 wordt € 1.500, € 1.500 wordt € 2.250, € 2.000 wordt € 3.000, € 2.500 wordt € 3.750 en € 5.000 wordt € 7.500. Voor rij 40 van de tabel wordt het bedrag van € 50 uitgezonderd van de vervanging; het ontwerp licht die uitzondering niet toe.

Overgangsrecht bij hogere boetebedragen

Het ontwerp bevat een uitdrukkelijke overgangsbepaling. Omdat de nieuwe bedragen hoger zijn dan de oude en daarmee voor de overtreder ongunstiger, worden zij op grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht niet toegepast op overtredingen die vóór de datum van inwerkingtreding zijn begaan. Voor die feiten blijven de niet-geïndexeerde bedragen gelden. Artikel 5:46, vierde lid, Awb verklaart artikel 1, tweede lid, Sr van overeenkomstige toepassing op de bestuurlijke boete; die bepaling schrijft voor dat bij verandering van wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan, de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden toegepast.

Naast de bestuurlijke boete kent het stelsel een strafrechtelijke route. Overtredingen van bij of krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden gestelde voorschriften zijn in artikel 1a van de Wet op de economische delicten aangewezen als economische delicten. Artikel 20 van de wet, dat in het ontwerp als grondslag voor de beboetbare administratieplicht wordt genoemd, behoort tot de in artikel 1a WED opgesomde bepalingen. Het ontwerp wijzigt niets aan die strafrechtelijke aanwijzing; het ziet uitsluitend op de hoogte van de bestuurlijke boetetarieven en op de omschrijving van de beboetbare overtreding in bijlage XIII.

Digitale administratie van gewasbeschermingsmiddelen beboetbaar

Professionele gebruikers van gewasbeschermingsmiddelen zijn op grond van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 verplicht registers bij te houden van de middelen die zij gebruiken. Omdat lidstaten verschillend met die verplichting omgingen, heeft de Europese Commissie in Uitvoeringsverordening (EU) 2023/564 van 10 maart 2023 uniforme regels gesteld over de inhoud en het formaat van die registers. Artikel 2 van de uitvoeringsverordening schrijft voor dat de gegevens elektronisch worden bijgehouden in een machineleesbaar formaat, en artikel 3 bepaalt dat registraties die niet direct in dat formaat zijn aangemaakt, binnen dertig dagen na het gebruik moeten worden overgezet. Artikel 5 van de uitvoeringsverordening bepaalt dat zij van toepassing is met ingang van 1 januari 2026.

Het ontwerp voegt aan artikel 1.1 van de regeling een definitie van de uitvoeringsverordening toe en herformuleert rij 19 van bijlage XIII, deel B. De omschrijving van de overtreding komt te luiden: onjuiste of onvolledige (digitale) administratie van gewasbeschermingsmiddelen, met als grondslag artikel 67 van de verordening, artikel 20, tweede lid, van de wet, de artikelen 7.1 en 7.3a, b en c van de regeling en artikel 2 van de uitvoeringsverordening. De bijlage koppelt daaraan boetebedragen van € 1.500 en € 750. Volgens de toelichting wordt hiermee expliciet gemaakt dat het niet voldoen aan de elektronische registratieplicht bestuurlijk beboetbaar is. De toelichting stelt daarbij dat de verplichting uit artikel 2 van de uitvoeringsverordening ingaat bij inwerkingtreding van deze wijziging, met verwijzing naar artikel 3 van de uitvoeringsverordening; de tekst van de uitvoeringsverordening zelf koppelt de toepassingsdatum van 1 januari 2026 aan artikel 5.

De KRW-selectiemethodiek: wanneer is een overschrijding structureel

Het derde onderdeel van het ontwerp betreft de toelating van gewasbeschermingsmiddelen in relatie tot Richtlijn 2000/60/EG, de Kaderrichtlijn water. Op grond van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1107/2009 kan de lidstaat een toelating te allen tijde opnieuw bekijken en moet hij die intrekken of wijzigen wanneer aan de toelatingsvoorwaarden niet langer wordt voldaan. Volgens de toelichting is het Ctgb op grond van dat artikel verplicht de toelating te herzien bij structurele overschrijding van KRW-genormeerde stoffen, zowel prioritaire als specifiek verontreinigende stoffen. Het Ctgb voert op dit moment al herbeoordelingen uit op basis van een beleidsregel uit 2024 (Staatscourant 2024, 35861) bij structurele overschrijding van het toelatingscriterium voor oppervlaktewater; de eerste cyclus van die herbeoordelingen is eind maart 2026 afgerond. De nu voorgestelde methodiek ziet op de strengere KRW-milieukwaliteitsnormen, die zijn vastgelegd in bijlage III van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Het nieuwe artikel 8.11a definieert wanneer een werkzame stof of metaboliet als structureel overschrijdend geldt. Dat is het geval wanneer in de recentste periode van vijf jaren met monitoringsgegevens in drie jaren in minimaal vijf procent van de oppervlaktewaterlichamen een overschrijding van de jaargemiddelde milieukwaliteitsnorm (JG-MKN) of de maximaal aanvaardbare concentratie (MAC-MKN) is gemeten, en daarbij een significante correlatie bestaat met een of meer toegelaten landgebruikstypen volgens de Bestrijdingsmiddelenatlas of minimaal 25 procent van de meetpunten niet-toetsbaar is. Het criterium is ook vervuld wanneer in de recentste periode van drie jaren in twee jaren in minimaal één procent van de oppervlaktewaterlichamen een overschrijding van meer dan vijfmaal de norm is gemeten. Volgens artikel 8.11c stelt het Ctgb na publicatie van de jaarlijkse monitoringsgegevens in de Bestrijdingsmiddelenatlas het overzicht met structureel overschrijdende stoffen op en plaatst het dat voor het einde van het kalenderjaar op zijn website. De toelichting vermeldt dat op dit moment tien KRW-genormeerde stoffen zijn geïdentificeerd die tot normoverschrijdingen hebben geleid en dat de werking van de selectiemethodiek begin 2028 wordt geëvalueerd.

De KRW-beoordelingsmethodiek: CATCH 1.0 en de beslisboom

Artikel 8.11b bepaalt dat het Ctgb structurele overschrijding ziet als een aanwijzing dat middelen op basis van de betrokken stof mogelijk niet langer voldoen aan de doelen van de Kaderrichtlijn water of aan artikel 29 van de verordening, en dat het de toelating overeenkomstig artikel 44, eerste lid, van de verordening opnieuw kan bekijken. De blootstelling in oppervlaktewaterlichamen wordt daarbij ingeschat volgens de KRW-beoordelingsmethodiek in de nieuwe bijlage XVIII en vervolgens getoetst aan de milieukwaliteitsnormen van de stof. Die bijlage verwijst naar het beoordelingsmodel CATCH 1.0 van Wageningen Environmental Research en Deltares en naar de beslisboom van het Ctgb.

CATCH 1.0 is volgens de bij de consultatie gepubliceerde handleiding een screeningsinstrument dat emissies vanaf landbouwpercelen koppelt aan berekende concentraties in 724 Nederlandse KRW-oppervlaktewaterlichamen, met inachtneming van spuitdrift, drainage en aanvoer vanuit kassen. De berekende concentraties worden vergeleken met de JG-MKN en de MAC-MKN. De handleiding vermeldt dat de betrokken ministeries hebben besloten de toetsing te baseren op het ruimtelijk 90-percentiel van de voorspelde concentraties, waarbij waterlichamen die niet door de beoordeelde toepassing worden beïnvloed buiten beschouwing blijven; als drempel wordt één procent van de toepasselijke norm voorgesteld, met een maximum van 0,1 microgram per liter. De handleiding is uitdrukkelijk als concept gepubliceerd en meldt dat een gerichte raadpleging nog moet plaatsvinden.

De beslisboom bepaalt vervolgens hoe wordt ingegrepen. Wanneer het 90-percentiel voor een stof, opgeteld over alle middelen en gebruiken, boven de norm ligt, wordt eerst bezien of meerdere middelen met dezelfde toepassing op de markt zijn en of een stapelzin op het etiket voldoende reductie geeft. Daarna wordt onderzocht of een of twee dominante teelten zijn aan te wijzen die de grootste bijdrage aan de overschrijding leveren. Is dat het geval, dan worden die teelten gemitigeerd met driftreducerende techniek of een teeltvrije zone en zo nodig een lagere frequentie; bij onvoldoende resultaat worden de dominante teelten niet meer toegestaan. Is geen dominante teelt aan te wijzen, dan wordt de dominante emissieroute beperkt of worden maatregelen gelijkmatig over alle gebruiken opgelegd, met als sluitstuk het niet meer toestaan van een of meer teelten. Wanneer het Ctgb voornemens is een toelating in te trekken of te wijzigen, wordt de toelatinghouder conform artikel 44, tweede lid, van de verordening in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken of nadere gegevens te verstrekken.

Regeldruk, notificatie en inwerkingtreding

De toelichting stelt dat het ontwerp geen gevolgen heeft voor de regeldruk voor burgers en bedrijfsleven. De KRW-methodiek richt zich tot het Ctgb en verandert de voorschriften voor burgers en bedrijven niet; de boetewijzigingen wijzigen evenmin de na te leven voorschriften. Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies. Een agrarische bedrijfstoets wordt niet uitgevoerd. Notificatie op grond van Richtlijn 2006/123/EG en Richtlijn (EU) 2015/1535 is volgens het ministerie niet vereist, omdat de regeling een selectie- en beoordelingsmethodiek voor het Ctgb vaststelt en geen diensten of technische voorschriften in de zin van die richtlijnen bevat.

De regeling treedt volgens artikel II in werking op 1 januari 2027, in aansluiting op het beleid van vaste verandermomenten. Het ontwerp is nog niet vastgesteld; de datum en het nummer in de aanhef zijn opengelaten.

Afsluiting

Het ontwerp ligt ter internetconsultatie bij het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur. Na afronding van de consultatie moet de staatssecretaris de regeling vaststellen en met de toelichting in de Staatscourant plaatsen. De handleiding bij CATCH 1.0 wordt volgens de tekst daarvan na een gerichte raadpleging herzien en daarna aan de ministeries aangeboden. Voor de bestuurlijke boetetarieven geldt dat de geïndexeerde bedragen pas van toepassing worden op feiten die na de inwerkingtreding op 1 januari 2027 zijn begaan; voor eerdere feiten blijven de bedragen uit 2007 gelden.

Klik hier voor de consultatiepagina met het ontwerp en de bijbehorende documenten.