Ontvankelijkheid OM vervolging overtreding Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren na toepassing randvoorwaardenkorting op subsidie

Gerechtshof Den Haag 9 juni 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:3447

De raadsman van de verdachte heeft ter terechtzitting in hoger beroep, overeenkomstig de overgelegde en in het dossier gevoegde pleitaantekeningen, het verweer gevoerd dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging. Hiertoe heeft de raadsman aangevoerd dat de verdachte ter zake van dezelfde feiten als waarvoor hij in deze zaak vervolgd wordt, reeds gestraft is in de vorm van een randvoorwaardenkorting. Gelet op de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie levert een dergelijke korting een strafrechtelijke sanctie op in de zin van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Het verweer faalt.

In zijn uitspraak van 7 mei 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:230) heeft het College van beroep voor het Bedrijfsleven erop gewezen dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie de arresten van 18 november 1987, Maïzena, 137/85, ECLI:EU:C:1987:493, 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C-240/90, ECLI:EU:C:1992:408, 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, en laatstelijk 5 juni 2012, Bonda, C-489/10, ECLI:EU:C:2012:319, in het bijzonder punt 36 tot en met 46).

In het arrest Bonda heeft het Hof van Justitie uitdrukkelijk geoordeeld dat GLB-sancties, zoals de randvoorwaardenkorting, tot doel hebben om het beheer van de middelen van de Europese Unie te beschermen en dat dergelijke sancties alleen toepassing vinden indien een subsidieaanvraag is ingediend. In evenbedoelde uitspraak heeft het College geoordeeld dat zulke sancties geen bestraffend karakter hebben en dat het opleggen van een bestuurlijke boete naast het opleggen van een randvoorwaardenkorting daarom geen dubbele bestraffing van dezelfde overtreding oplevert, zodat reeds daarom geen sprake is van schending van artikel 5:43 van de Awb, waarin het ne bis in idem-beginsel is neergelegd.

Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 29 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2369) onder verwijzing naar het arrest Bonda nog geoordeeld dat de in die zaak opgelegde korting niet als strafrechtelijke sanctie moet worden aangemerkt. In hetgeen de verdediging heeft aangevoerd, meer in het bijzonder de verwijzing naar het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 25 november 2015, ziet dit hof thans geen reden anders te oordelen ten aanzien van de in onderhavige zaak opgelegde korting.

Het hof stelt op grond van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting het volgende vast.

Op 12 februari 2014 hebben ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit op het bedrijf van de verdachte , een veebedrijf, overtredingen van de artikelen 36 en 37 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren vastgesteld.

Bij brief van 16 april 2015 is door het college van Gedeputeerde Staten en/of de Staatssecretaris van Economische Zaken een randvoorwaardenkorting van 15% toegepast op de 10 subsidies van het GLB, zoals aangevraagd door de verdachte over 2014. De korting is toegepast naar aanleiding van de hiervoor aangehaalde controle op 12 februari 2014 en de bij gelegenheid van die controle geconstateerde (vermoedelijke) overtredingen van onder andere de Regeling identificatie en registratie van dieren en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. De verdachte heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt. Deze beschikking en de toegepaste randvoorwaardenkorting zijn onherroepelijk.

Een deel van de geconstateerde overtredingen zijn aan de verdachte ten laste gelegd, namelijk dat hij – kort gezegd - zeventien runderen en 159 schapen heeft aan- en/of afgevoerd terwijl hij deze dieren niet conform de geldende regelingen had geregistreerd en dat hij aan een aantal dieren in zijn bedrijf de nodige zorg had onthouden zoals omschreven in de tenlastelegging.

Het hof stelt, met de verdediging en de advocaat-generaal, vast dat de randvoorwaardenkorting is toegepast naar aanleiding van hetzelfde feitencomplex dat aan de verdachte is ten laste gelegd.

Het gerechtshof ’s Hertogenbosch heeft in een arrest van 10 februari 2016 (ECLI:NL:GHSHE:2016:375) het navolgende juridisch kader van de GLB-subsidie en de randvoorwaardenkorting en het juridisch kader van het ne bis in idem-beginsel uiteen gezet. Deze kaders luiden als volgt.

Juridisch kader GLB-subsidies en de randvoorwaardenkorting

Het betreft in dit geval een subsidie, aangevraagd in het kader van het GLB van de Europese Unie. Dit beleid is vastgelegd in verschillende Europese verordeningen, waarvan de bepalingen rechtstreekse werking hebben in de Nederlandse rechtssfeer. Ten behoeve van de juiste uitvoering en nadere invulling van deze bepalingen is in Nederland een ministeriële regeling getroffen, de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Stcrt. 2 december 2005, nr. 235, p. 15). Hierin staan de criteria voor subsidieverstrekking, de voorwaarden waar subsidieontvangers zich aan moeten houden en de wijze waarop subsidie moet worden aangevraagd.

De toelichting op deze regeling houdt (met cursivering van het hof), onder meer, het volgende in:

“Met het akkoord van juni 2003 hebben de ministers van landbouw van de Europese Unie een fundamentele hervorming van het GLB goedgekeurd. Uitgangspunt van de hervorming is dat de subsidies ter ondersteuning van de inkomens worden ontkoppeld: zij zijn niet langer afhankelijk van de omvang en de aard van de productie van de landbouwer. Doel van de hervorming is om de landbouwsector in de EU concurrerend te laten zijn en duurzame, marktgerichte landbouw te bevorderen.
Met de hervorming is beoogd tegemoet te komen aan de vraag van de consumenten naar gezond voedsel, meer kwaliteit, milieu- en diervriendelijke productiemethoden, het behoud van de natuurlijke levensomstandigheden en de zorg voor het platteland. Alle vormen van rechtstreekse steun zijn met ingang van 2005 afhankelijk gesteld van de naleving van de normen op deze terreinen.
[…]
Met ingang van 1 januari 2005 gelden randvoorwaarden voor de landbouwer die directe inkomenssteun aanvraagt:
hij moet zich houden aan de beheerseisen – de zogenoemde cross compliance –, hij moet het land in goede landbouw- en milieuconditie houden en hij moet in voorkomend geval blijvend grasland in stand houden.
De randvoorwaarden gelden voor het hele bedrijf, dus ook voor bedrijfsonderdelen waarvoor de landbouwer geen subsidie heeft aangevraagd. Indien de landbouwer randvoorwaarden niet naleeft, wordt hij gekort op zijn inkomenssteun.”

Met betrekking tot de verstrekking van subsidies en de daaraan verbonden voorwaarden, houdt de regeling onder meer in:

“Artikel 2 Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (tekst geldend op 12 februari 2014)
1. Overeenkomstig verordening 73/2009 en met inachtneming van ter uitvoering daarvan vastgestelde Commissieverordeningen en deze regeling:
1. wijst de minister op aanvraag aan landbouwers toeslagrechten op grond van artikel 33, eerste lid, onderdeel b, onder ii en iv, van verordening 73/2009 in het kader van de bedrijfstoeslagregeling toe.
2. verstrekt de minister op aanvraag aan landbouwers:
a. een bedrijfstoeslag, of
b. specifieke steun op grond van Hoofdstuk 2a van deze regeling.
2. De Minister beslist op de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, onder 2, uiterlijk op 30 juni van het jaar volgend op het jaar van indiening van de aanvraag.
3. Vanaf 16 oktober 2011 betaalt de minister op grond van artikel 1 van verordening 784/2011, voorschotten van 50% van de betalingen voor de steunaanvragen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel 2, onder a, die in 2011 zijn gedaan op voorwaarde dat voor die steunaanvragen de toetsing is afgerond van de subsidiabiliteitsvoorwaarden, bedoeld in artikel 20 van verordening 73/2009.
Artikel 3 Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (tekst geldend op 13 november 2012)
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, en
b. de in artikel 6 van verordening 73/2009 bedoelde minimumeisen inzake de goede landbouw- en milieuconditie, opgenomen in bijlage 2.”

Verordening 73/2009 is op 1 februari 2009 in werking ingetreden. Het is de opvolger van Verordening (EG) 1782/2003, waarnaar in de preambule van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 wordt verwezen. Artikel 4 van Verordening (EG) 73/2009 verplicht een landbouwer die betalingen ontvangt om de beheerseisen en eisen inzake goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen. Artikel 5 en 6 van Verordening (EG) 73/2009 schrijven voor, waar en op welke wijze de verschillende eisen zijn of moeten worden vastgelegd. Grotendeels staan de eisen in bijlage II en bijlage III van Verordening (EG) 73/2009, al dan niet met een verwijzing naar door de lidstaten te implementeren Europese richtlijnen. Artikel 4 van Verordening (EG) 73/2009 schrijft de nationale autoriteiten voor om de landbouwer te voorzien van een lijst van de in acht te nemen eisen. Nederland doet dat met bijlage 1 en bijlage 2 bij de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.

Onder omstandigheden kan een landbouwer gekort worden op de aangevraagde of verkregen landbouwsubsidie. Dit is onder meer geregeld in artikel 68 Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (tekst geldend op 12 februari 2014):

“1. Indien een landbouwer één of meer verplichtingen op grond van artikel 3 niet naleeft, wordt overeenkomstig Deel II, Titel IV, hoofdstuk III van verordening 1122/2009 een korting opgelegd op het totale bedrag dat op grond van de in artikel 2 bedoelde steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend.
2. Onverminderd artikel 77 van verordening 1122/2009, bedraagt de hoogte van de korting 1, 3 of 5% van het totale bedrag dat op grond van de in artikel 3 bedoelde steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend en wordt in geval van herhaalde of opzettelijke niet-naleving verhoogd overeenkomstig artikel 71 en 72 van verordening 1122/2009.”

Verordening (EG) 1122/2009 houdt de bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem. Deel II, Titel IV, hoofdstuk III van Verordening (EG) 1122/2009 heeft als titel ‘Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden’ en bevat de artikelen 70 tot en met 72 over de verlagingen en uitsluiting van steun. Relevante bepalingen daaruit zijn:

“Artikel 70
Algemene beginselen en definities
[…]
8. Voor de toepassing van de verlagingen wordt het verlagingspercentage toegepast op het totale bedrag van:
a. a) de som van de rechtstreekse betalingen die is toegekend of moet worden toegekend aan de betrokken landbouwer op grond van steunaanvragen die hij heeft ingediend of nog zal indienen in de loop van het kalenderjaar van de bevinding […].
Artikel 71
Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 77, geldt dat, indien een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen.
Artikel 72
Toepassing van verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 77 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de verlaging die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 70, lid 8, in de regel 20 % van dat totale bedrag bedraagt.
1. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.
2. Indien het geval van opzettelijke niet-naleving betrekking heeft op een bepaalde steunregeling, wordt de landbouwer voor het betrokken kalenderjaar van die steunregeling uitgesloten. Is er sprake van een extreem geval wat de omvang, de ernst of het permanente karakter van de betrokken niet-naleving betreft of zijn herhaalde opzettelijke niet-nalevingen geconstateerd, dan wordt de landbouwer bovendien in het daaropvolgende kalenderjaar van de betrokken steunregeling uitgesloten.”

Een relevante bepaling uit Titel IV, hoofdstuk V van Verordening (EG) 1122/2009 is voorts:

“Artikel 77
Cumulatie van verlagingen
Indien een geval van niet-naleving tevens een onregelmatigheid inhoudt en daardoor relevant is voor de toepassing van verlagingen of uitsluitingen overeenkomstig zowel hoofdstuk II als hoofdstuk III van titel IV, geldt het volgende:
a) de verlagingen of uitsluitingen overeenkomstig titel IV, hoofdstuk II, worden toegepast ten aanzien van de betrokken steunregelingen;
b) de verlagingen en uitsluitingen overeenkomstig titel IV, hoofdstuk III, worden toegepast op het totale bedrag aan betalingen die verschuldigd zijn in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, de regeling inzake een enkele areaalbetaling en alle steunregelingen waarvoor geen onder a) bedoelde verlagingen of uitsluitingen worden toegepast.
De in de eerste alinea bedoelde verlagingen en uitsluitingen worden overeenkomstig artikel 78, lid 2, [hof: genoemd artikel bepaalt de berekening en de volgorde van toe te passen verlagingen] toegepast onverminderd verdere sancties op grond van andere bepalingen van communautair of nationaal recht.”

Voor de toepassing van artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun zijn beleidsregels vastgesteld (Stcrt. 21 december 2010, nr. 20450). Artikel 5 van de beleidsregels geeft de criteria om te beoordelen of een niet-naleving opzettelijk heeft plaatsgevonden. Ten aanzien van de in artikel 5, tweede lid, van de beleidsregels genoemde niet-nalevingen van de randvoorwaarden wordt het opzet verondersteld.

Juridisch kader ne bis in idem

Artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht, dat in het Nederlandse strafrecht in de weg staat aan een tweede vervolging of bestraffing, is in het onderhavige geval niet van toepassing omdat de randvoorwaardenkorting een bestuursrechtelijk besluit is en geen onherroepelijke beslissing van de strafrechter.

Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie is wel relevant het ne bis in idem-beginsel zoals dat is vastgelegd in het Handvest.

Artikel 50 Handvest, met als opschrift: ‘Recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft’, luidt:

“Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”

Aangaande de werkingssfeer van het Handvest bepaalt artikel 51, eerste lid, Handvest:

“De bepalingen van dit handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden.”

Naar het oordeel van het hof is in de onderhavige zaak, gelet op het eerder geschetste juridisch kader aangaande de GLB-subsidie en de randvoorwaardenkorting, evident sprake van het ten uitvoer brengen van het recht van de Europese Unie, zodat artikel 50 Handvest in casu van toepassing is.

Het Europese Hof van Justitie, waarvan de jurisprudentie leidend is wat betreft de uitleg en toepassing van Europese regelgeving, heeft zich in de zaak Bonda (zaak C-489/10) nadrukkelijk uitgelaten over de aard en strekking van maatregelen die worden getroffen in verband met de niet-naleving van randvoorwaarden bij steunverlening.

In deze zaak was Verordening (EG) nr. 1973/2004, de voorganger van Verordening (EG) 1122/2009, de basis voor het intrekken van landbouwsteun. Het betrof in het bijzonder de beantwoording van de prejudiciële vraag: „Wat is juridisch gezien de aard van de sanctie van artikel 138 van [verordening nr. 1973/2004], die erin bestaat dat een landbouwer rechtstreekse betalingen worden ontzegd in de jaren volgende op het jaar waarin hij een onjuiste verklaring heeft afgelegd over de grootte van het areaal dat de grondslag vormt voor [de enkele areaalbetaling]?”

De volgende overwegingen van het Europese Hof van Justitie vormen de essentie:

“28. In dat verband zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties, zoals de tijdelijke uitsluiting van de marktdeelnemer van een steunregeling, niet van strafrechtelijke aard zijn (zie arresten van 18 november 1987, Maizena e.a., 137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 13; 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C 240/90, Jurispr. blz. I 5383, punt 25, en 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C 210/00, Jurispr. blz. I 6453, punt 43).
29. Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat dergelijke uitsluitingen dienen ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsteun worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Unie, de maatregelen kunnen ondermijnen die de instellingen op dit gebied hebben getroffen om de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren (zie arrest Käserei Champignon Hofmeister, reeds aangehaald, punt 38).
30. Het Hof heeft ter onderbouwing van zijn oordeel ook vastgesteld dat de overtreden regels uitsluitend gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling (zie reeds aangehaalde arresten Maizena e.a., punt 13; Duitsland/Commissie, punt 26, en Käserei Champignon Hofmeister, punt 41). Hieraan heeft het toegevoegd dat, in het kader van Unierechtelijke steunregelingen, waarin aan steunverlening noodzakelijkerwijs de voorwaarde wordt verbonden dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt, de sanctie die wordt opgelegd indien niet aan deze eisen wordt voldaan, een specifiek administratief instrument is, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Unie moet verzekeren (arrest Käserei Champignon Hofmeister, punt 41).
31. Er is geen enkele reden om een ander antwoord te geven met betrekking tot de maatregelen waarin is voorzien bij artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/20041.
[…]
36. Aan de vaststelling dat de maatregelen bedoeld in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 administratief van aard zijn, wordt niet afgedaan door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake het begrip „strafrechtelijke procedure” in de zin van het door de verwijzende rechter vermelde artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7. [Hof: dit protocol is voor NL niet in werking getreden.]
37. Volgens die rechtspraak zijn in dat verband drie criteria relevant: 1) de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht; 2) de aard van de inbreuk, en 3) de aard en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd (zie met name EHRM, arresten Engel e.a. v Nederland van 8 juni 1976, série A, nr. 22, §§ 80 82, en Zolotoukhine v Rusland van 10 februari 2009, verzoekschrift nr. 14939/03, §§ 52 en 53).
38. Aangaande het eerste criterium moet worden opgemerkt dat de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen, in het Unierecht, dat in casu met het „nationale recht” in de zin van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens moet worden gelijkgesteld, niet worden geacht strafrechtelijk van aard te zijn.
39. Het tweede criterium vereist dat wordt nagegaan of met de aan de marktdeelnemer opgelegde sanctie met name een repressief doel wordt nagestreefd.
40. In casu blijkt uit de analyse in de punten 28 tot en met 32 van het onderhavige arrest dat de in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen slechts kunnen worden genomen ten aanzien van marktdeelnemers die een beroep doen op de bij die verordening ingestelde steunregeling, en dat het doel van die maatregelen niet repressief is, maar in essentie bestaat in de bescherming van het beheer van de middelen van de Unie door de tijdelijke uitsluiting van een steunontvanger die in zijn steunaanvraag onjuiste verklaringen heeft gedaan.
41. Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, pleit voorts tegen een repressief karakter van die maatregelen dat de steun die aan de landbouwer kan worden betaald voor de jaren volgend op het jaar waarin een onregelmatigheid is vastgesteld, slechts wordt verlaagd indien voor die jaren een aanvraag wordt ingediend. Dient de landbouwer voor de volgende jaren geen aanvraag in, dan treft de krachtens artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 aan hem opgelegde sanctie geen doel. Dat is eveneens het geval indien de landbouwer niet meer aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet. Ten slotte is de sanctie eveneens gedeeltelijk onwerkzaam indien het bedrag van de steun waarop de landbouwer voor de volgende jaren aanspraak kan maken lager is dan het bedrag dat op die steun moet worden ingehouden uit hoofde van de maatregel tot verlaging van de wederrechtelijk ontvangen steun.
42. Bijgevolg kan op basis van het in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde tweede criterium niet worden vastgesteld dat de in artikel 138, lid 1, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde maatregelen van strafrechtelijke aard zijn.
43. Met betrekking tot het derde criterium moet, naast hetgeen reeds is gezegd in punt 41 van het onderhavige arrest, nog worden opgemerkt dat de in artikel 138, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1973/2004 vastgestelde sancties slechts tot gevolg hebben dat de betrokken landbouwer het vooruitzicht op steun verliest.
44. Bijgevolg kunnen die sancties niet worden gelijkgesteld met strafrechtelijke sancties op grond van het in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde derde criterium.”

In het arrest Åkerberg Fransson (C-617/10) heeft het Hof van Justitie herhaald dat de in overweging 37 van het arrest inzake Bonda aangehaalde drie criteria relevant zijn om te beoordelen of een bepaalde sanctie een strafrechtelijke sanctie is .

Beoordeling van de toegepaste randvoorwaardenkorting

In de kern dient, gelet op de overwegingen van het Hof van Justitie in het zojuist aangehaalde arrest inzake Bonda, te worden beoordeeld of de opgelegde randvoorwaardenkorting een strafrechtelijke sanctie is in de zin van artikel 50 Handvest.

Voor die beoordeling zijn drie criteria relevant, te weten:

1. de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht;

2. de aard van de inbreuk; en

3. de aard en de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.

Ad 1) De verstrekking van subsidie, waarop titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, en de toepassing van kortingen daarop, is naar Nederlands recht geen strafrechtelijke, maar een bestuursrechtelijke aangelegenheid. De verstrekking van GLB-inkomenssteun als in deze zaak aan de orde geschiedt onder verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken (artikel 2 Regeling GLB-inkomenssteun 2006) en is ingevolge artikel 63 Regeling GLB-inkomenssteun 2006 opgedragen aan een uitvoerende dienst (de toenmalige Dienst Regelingen) van het Ministerie van Economische Zaken. Tegen beslissingen van die dienst tot de toepassing van een randvoorwaardenkorting als hier aan de orde, staat, na de bezwaarfase, beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Ad 2) Het tweede criterium vereist volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat wordt nagegaan of met de toegepaste subsidiekorting met name een repressief doel wordt nagestreefd. In navolging van hetgeen het Hof van Justitie in het arrest Bonda heeft overwogen, is het hof van oordeel dat zulks niet het geval is. Mede gelet op de toelichting bij de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, gaat het hier, als afgeleide van hetgeen met het Europees landbouwbeleid wordt beoogd, om het waarborgen van diervriendelijke productiemethoden, het behoud van de natuurlijke levensomstandigheden en de zorg voor het platteland. Daartoe zijn blijkens deze toelichting alle vormen van rechtstreekse steun afhankelijk gesteld van de naleving van de normen op deze terreinen. In het verlengde hiervan ziet de regeling van inkomenssteun en korting daarop tevens op de bescherming van het beheer van de middelen van de Unie. Consequentie van het niet-naleven van de randvoorwaarden, is een korting op de inkomenssteun.

In casu is deze korting toegepast op de subsidie die is toegekend voor het jaar waarin de onregelmatigheid is geconstateerd. Onder omstandigheden is ook een korting mogelijk op aangevraagde en nog toe te kennen subsidies. Of van het een of het ander sprake is, is niet doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of met de korting een repressief doel wordt nagestreefd. In elk geval is de omstandigheid dat een korting wordt toegepast op een toegekende subsidie geen aanwijzing dat sprake is van een repressief doel. Het hof is van oordeel dat eerder het omgekeerde heeft te gelden: deze omstandigheid onderstreept juist het reparatoire karakter van de korting.

Bij dit alles is relevant dat het gaat om een korting op een eerder toegekende of nog toe te kennen subsidie. Dat brengt met zich dat de vermogenspositie van de betrokkene als gevolg van het totaal van de toegekende of toe te kennen subsidie en de korting daarop niet verslechtert, maar in het voor de betrokkene slechtste geval gelijk blijft (bij een korting van 100%) en in de andere gevallen slechts in mindere mate verbetert, al voelt dat voor de betrokkene uiteraard anders als hij die subsidie als een vaststaan deel van zijn inkomen of vermogen ziet. Het betekent ook dat een korting slechts kan worden toegepast en effect heeft indien en voor zover de betrokkene subsidie heeft aangevraagd.

Ad 3) Met betrekking tot het derde criterium kan in wezen worden herhaald hetgeen hiervoor is overwogen:

de korting heeft een reparatoir karakter en beoogt geen leedtoevoeging. Met name de omstandigheid dat de vermogenspositie van de betrokkene als gevolg van de toegekende of toe te kennen subsidie en de korting daarop in haar totaliteit niet verslechtert, maar in het voor de betrokkene slechtste geval gelijk blijft (bij een korting van 100%) en in de andere gevallen slechts in mindere mate verbetert, onderstreept dit. Weliswaar kan sprake zijn van een wezenlijke (terug)betalingsverplichting, maar die is altijd gerelateerd aan en dientengevolge evenredig met de toegekende of toe te kennen subsidie. Dit maakt ook dat de nominale omvang van het kortingsbedrag in het onderhavige geval niet doorslaggevend is (…).

Op basis van het voorgaande kan niet worden vastgesteld dat de toegepaste korting van strafrechtelijke aard is.

Dit wordt niet anders doordat in het onderhavige geval, anders dan in de zaak Bonda, geen sprake is van fraude bij de aanvraag van de subsidie.

Dit vloeit in essentie reeds voort uit het vorenoverwogene: het gaat ook in dit geval om een reparatoire reactie op een situatie die er samengevat op neerkomt dat de betrokkene een subsidie heeft gekregen waar hij (deels) geen recht op heeft. Dat zulks in het ene geval voortvloeit uit de onjuistheid van de aanvraag (in de zaak Bonda) en in het andere geval voortvloeit uit de (voor de bestuursrechtelijke kortingsbeslissing vaststaande) constatering dat de betrokkene niet steeds aan de aan de subsidie verbonden randvoorwaarden heeft voldaan (de onderhavige zaak), doet niet af aan het reparatoire karakter van de korting.

Evenmin wordt de conclusie anders doordat sprake is van een gedetailleerd stelsel van kortingstarieven met hogere kortingspercentages in geval van opzet of herhaling. Het hof stelt voorop dat een dergelijk stelsel willekeur voorkomt. Zonder een dergelijke regeling blijft het antwoord op de vraag welke korting bij een onregelmatigheid moet worden toegepast arbitrair. Daar komt bij dat in abstracto een systeem dat bijvoorbeeld bij elke onregelmatigheid het recht op subsidie volledig doet vervallen, voorstelbaar is. In vergelijking met een dergelijk stringent systeem bevordert, als gezegd, een systeem als hier aan de orde, waarin bij in kwalitatieve of kwantitatieve zin beperkte onregelmatigheden een relatief beperkte en bij in kwalitatieve of kwantitatieve zin ernstigere onregelmatigheden een relatief hogere korting wordt toegepast, de evenredigheid van de korting. Die kwalitatieve ernst is in systeem van randvoorwaardenkortingen vertaald in het al dan niet opzettelijk zijn begaan van de onregelmatigheid, terwijl de kwantitatieve ernst is terug te zien in de toename van het kortingspercentage bij herhaling. Aldus vormt ook dit geen aanwijzing voor een repressieve sanctie.

Uit het voorgaande vloeit ten slotte voort dat de door de verdediging opgeworpen vergelijking met de jurisprudentie van de Hoge Raad aangaande het alcoholslotprogramma mank gaat. In die jurisprudentie (zie bijv. ECLI:NL:HR:2015:434) zag de Hoge Raad immers juist in de gevolgen voor de betrokkene aanleiding om een strafrechtelijke vervolging ter zake van artikel 8 Wegenverkeerswet 1994 na eerdere oplegging van een alcoholslotprogramma in strijd te achten met de beginselen van een behoorlijke procesorde. Zoals hiervoor is uiteengezet verslechtert in de landbouwsubsidiezaken de vermogenspositie van de betrokkene onder de streep niet nu in het slechtste geval ten hoogste sprake is van een korting van 100% op een toegekende of toe te kennen subsidie. Bij het alcoholslotprogramma was daarentegen sprake van een (afhankelijk van de situatie: substantiële) betalingsverplichting die de betrokkene in een slechtere vermogenspositie bracht en bovendien van een (opnieuw afhankelijk van de situatie: ingrijpende) beperking van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen. Daarnaast kent de Hoge Raad, met het oog op het arrest-Nilsson van het EHRM (13 december 2005, 73661/01, Nilsson vs. Zweden) ten aanzien van het alcoholslotprogramma, betekenis toe aan de samenhang in procedures. Naar het oordeel van het hof is deze samenhang bij het alcoholslotprogramma relevant omdat de in het strafrecht mogelijk op te leggen sancties, zoals een ontzegging van de rijbevoegdheid, de verdere tenuitvoerlegging van het alcoholslotprogramma doorkruisten en deze procedures enerzijds nauw samenhingen, maar anderzijds door de wetgever niet goed op elkaar waren afgestemd. Van dergelijke afstemmingsproblemen is in het onderhavige geval geen sprake.

De situatie van de verdachte

Ten aanzien van de situatie van de verdachte overweegt het hof dat hij als houder van dieren, door middel van een aanvraag, een rechtstreeks beroep doet op subsidies in het kader van het GLB doet en daarmee aan de randvoorwaarden dient te voldoen. Bij niet-naleving van deze voorwaarden wordt op het totaalbedrag aan toeslagen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting op specifieke subsidies toegepast, zoals weergegeven in de eerder genoemde brief van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland van 16 april 2015.

Uit deze brief blijkt dat de verdachte gekort wordt op de GLB-subsidies aangevraagd in 2014, het jaar waarin de geconstateerde schendingen van de randvoorwaarden hebben plaatsgevonden.

Anders dan de raadsman is het hof van oordeel dat de omstandigheid dat de verdachte gekort is op een subsidie die reeds verstrekt is het reparatoire karakter van deze maatregel, zoals reeds overwogen, eerder onderstreept dan dat het blijk geeft van punitieve bedoelingen.

Ten aanzien van de door de raadsman aangehaalde toelichting bij de gepubliceerde regeling van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit overweegt het hof dat de omstandigheid dat sprake is een beoogd afschrikkingseffect niet maakt dat daarmee hetzelfde wordt beoogd als met het strafrechtelijk vervolgen van overtreders van dezelfde materiële norm. Immers ziet het afschrikkingseffect op het niet volgens subsidieverplichtingen of randvoorwaarden werken tegenover het strafrechtelijk handhaven van de normen waarmee beoogd wordt de algemene gezondheidstoestand en het welzijn van dieren en de veiligheid van mensen te beschermen.

Conclusie

Het voorgaande brengt het hof tot de conclusie dat het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in de strafvervolging.



Lees hier de volledige uitspraak.

Print Friendly and PDF