Huis voor Klokkenluiders stelt misstand vast in zaak waarin het gerechtshof geen melding aannam

Het gerechtshof 's-Hertogenbosch heeft op 23 oktober 2025 einduitspraak gedaan in een ontbindingsprocedure tussen een gemeente en een financieel beleidsadviseur die stelde klokkenluider te zijn (ECLI:NL:GHSHE:2025:2920). De werknemer was in de tussenbeschikking van 20 februari 2025 toegelaten tot het bewijs dat hij vóór zijn schorsing op 5 januari 2024 en vóór het ontbindingsverzoek van 29 maart 2024 bij de gemeente een melding had gedaan van een vermoeden van een misstand in de zin van de Wet bescherming klokkenluiders. Na twee dagen getuigenverhoor en het horen van acht getuigen oordeelde het hof dat hij daarin niet is geslaagd, waardoor artikel 17e Wbk toepassing mist. De arbeidsovereenkomst was ontbonden wegens verwijtbaar handelen: de werknemer was naast zijn functie van 36 uur per week bij de gemeente als advocaat-stagiaire gaan werken zonder daarvoor toestemming te vragen. Bijna negen maanden later, op 16 juli 2026, publiceerde het Huis voor Klokkenluiders een onderzoeksrapport over dezelfde gemeente en hetzelfde project, waarin het wél een misstand met maatschappelijk belang en twee interne meldingen vaststelt.

De bewijsopdracht en het toetsingskader

De kern van het geschil in hoger beroep was of de werknemer een melding van een vermoeden van een misstand had gedaan. Het hof herhaalde de definitie uit de Wbk: een misstand is een schending of gevaar voor schending van het Unierecht, of een handeling of nalatigheid waarbij het maatschappelijk belang in het geding is doordat een wettelijk voorschrift of een interne regel met een concrete verplichting wordt geschonden, dan wel doordat gevaar ontstaat voor onder meer de volksgezondheid, het milieu of het goed functioneren van de openbare dienst. Het maatschappelijk belang is volgens de wet in ieder geval in het geding wanneer de handeling of nalatigheid niet enkel persoonlijke belangen raakt en sprake is van een patroon van structureel karakter dan wel van een handeling of nalatigheid die ernstig of omvangrijk is.

Het bewijsrecht speelde een rol van betekenis. Op de verklaring van de werknemer zelf is artikel 164 lid 2 Rv oud van toepassing: als partijgetuige kan zijn verklaring geen bewijs in zijn voordeel opleveren, tenzij zij strekt tot aanvulling van onvolledig bewijs. Van twee getuigen die verklaarden over wat de werknemer hun had verteld, oordeelde het hof op grond van artikel 163 Rv dat hun verklaring alleen kan dienen als bewijs van wat hun is meegedeeld, en niet van wat de werknemer bij de gemeente daadwerkelijk heeft gemeld.

Wat het hof uit de getuigenverklaringen afleidde

De werknemer verklaarde dat hij in augustus of september 2022 bij zijn direct leidinggevende melding had gedaan van een misstand, of woorden van gelijke strekking, en dat hij daarmee bedoelde: niet in de haak, corrupt, en het kan niet wat hier gebeurt. Geen van de andere getuigen bood steun aan die stelling, zodat het hof die melding niet kon vaststellen.

Over het gesprek met de wethouder sociale zaken in november 2022 stelde het hof vast dat de werknemer twee punten had aangekaart: dat de directeur een collegenota niet had ondertekend, en dat daardoor volgens hem betalingen waren gedaan die niet conform waren. De wethouder verklaarde dat hij dit is nagegaan en dat een directeur een collegenota niet altijd hoeft te ondertekenen, en dat uit de gesloten overeenkomst betalingsverplichtingen voortvloeiden. Naar het oordeel van het hof valt een dergelijk gesprek binnen de kaders van de ambtenaar die in de uitoefening van zijn functie zijn zorgen over een dossier deelt met de politiek verantwoordelijke wethouder. Het hof merkte dat niet aan als een melding van een vermoeden van een misstand in de zin van de Wbk. Daarbij overwoog het hof dat het ontbreken van een handtekening onder een collegenota niets zegt over de rechtmatigheid van een collegebesluit en op zichzelf geen misstand is.

De verklaring van het hoofd werk en inkomen dat de werknemer aan de bel had getrokken en had gesignaleerd dat er tekorten waren, las het hof evenmin als een melding van een vermoeden van een misstand. Hetzelfde gold voor de verklaring van een beleidsmedewerkster dat de werknemer kritische vragen had gesteld, zoals ook anderen dat hadden gedaan.

Procesorde en meineed

De werknemer bracht bij memorie na getuigenverhoor twee producties in het geding: een proces-verbaal van aangifte van meineed tegen een getuige, en een usb-stick met een geluidsopname van een gesprek met diezelfde getuige van 30 januari 2025. De raadsheer-commissaris liet het proces-verbaal toe en weigerde de geluidsopname. Het hof maakte die beslissing tot de zijne en achtte het inbrengen van de opname in dit stadium in strijd met de goede procesorde, omdat de werknemer de getuige de opname tijdens het verhoor had kunnen voorhouden en de gemeente daardoor de mogelijkheid van contra-enquête was ontnomen. Dat de getuige meineed heeft gepleegd is niet komen vast te staan, aldus het hof, dat de onder ede afgelegde verklaring daarom in de beoordeling betrok.

De brief van 15 februari 2024

De werknemer beriep zich ook op een brief aan de gemeentesecretaris van 15 februari 2024. Het hof passeerde dat beroep omdat die brief dateert van na de schorsing van 5 januari 2024, zodat het bewijsvermoeden van artikel 17eb Wbk geen betrekking kan hebben op die schorsing. Dat de brief een rol zou hebben gespeeld bij het starten van de ontbindingsprocedure achtte het hof onvoldoende onderbouwd.

De conclusie in rechtsoverweging 6.16 luidt dat de werknemer niet is geslaagd in het bewijs van zijn stelling, dat artikel 17e Wbk toepassing mist en dat het hof niet toekomt aan het opdragen van tegendeelbewijs aan de gemeente. Voor de omkering van de bewijslast bij benadeling geldt sinds HR 7 februari 2025, ECLI:NL:HR:2025:190, dat een werkgever het bewijsvermoeden niet kan ontzenuwen maar het tegendeel moet bewijzen; aan die fase kwam het hof in deze zaak dus niet toe.

De grond voor de ontbinding

De ontbinding steunde op de nevenwerkzaamheden. De werknemer had bij brief van 24 november 2021 toestemming gekregen voor werkzaamheden op administratief, fiscaal en juridisch gebied via zijn eigen vennootschap, met de uitdrukkelijke verplichting wijzigingen terstond te melden bij de directeur. Het hof oordeelde dat het zijn van advocaat-stagiaire van geheel andere orde is dan het voeren van een adviespraktijk. Als advocaat-stagiaire gold voor hem de eis van de Orde van Advocaten om minimaal 24 uur per week praktijk te voeren op het kantoor van zijn patroon, naast een dienstverband van 36 uur per week. Die combinatie leverde volgens het hof een permanent grote belasting op met een inherent risico op overbelasting, en de gemeente kon er bezwaar tegen hebben dat een van haar ambtenaren tevens advocaat is bij een kantoor dat met regelmaat tegen haar procedeert. Door zonder toestemming als advocaat-stagiaire te gaan werken heeft de werknemer verwijtbaar gehandeld.

Ernstig verwijtbaar handelen nam het hof niet aan. De leidinggevende wist dat de werknemer de beroepsopleiding tot advocaat volgde en had daartegen geen bezwaren geuit, waardoor bij de werknemer de gedachte kon postvatten dat er geen zwaarwegende beletselen waren. Het verzoek van de werknemer om een billijke vergoeding werd afgewezen, en herplaatsing lag op grond van artikel 7:669 lid 1 BW niet in de rede.

Over het gesprek van 18 december 2023 oordeelde het hof dat het van slecht werkgeverschap getuigt dat de gemeente de werknemer uitnodigde voor een gesprek over zijn re-integratie om hem vervolgens onaangekondigd te confronteren met haar advocaat en hem te bevragen over zijn werkzaamheden als advocaat. Dat oordeel leidde niet tot een andere uitkomst, omdat het niet als ernstig verwijtbaar is aangemerkt.

De uitkomst in cijfers

Het principaal hoger beroep van de werknemer slaagde niet; hij werd veroordeeld in de proceskosten van € 4.818,84. Van het incidenteel hoger beroep van de gemeente slaagde alleen het subsidiaire verzoek over de hoogte van de transitievergoeding. Het hof oordeelde dat de gemeente de IKB-vakantietoelage en de IKB-eindejaarsuitkering terecht in de berekening had betrokken, in overeenstemming met artikel 4 van de Regeling looncomponenten en arbeidsduur, en stelde de transitievergoeding vast op € 11.052 bruto in plaats van € 11.196,41 bruto. De gemeente werd veroordeeld in de proceskosten van het incidenteel hoger beroep van € 1.392. Het verzoek van de gemeente om ontbinding wegens wanprestatie op grond van artikel 7:686 BW strandde eveneens op het ontbreken van ernstige verwijtbaarheid.

Het onderzoek van het Huis voor Klokkenluiders

Op 16 juli 2026 publiceerde het Huis voor Klokkenluiders een onderzoeksrapport over gebrekkige besluitvorming rond een re-integratieproject en benadeling van een melder. Het gaat om een dubbelonderzoek: een misstandonderzoek en een bejegeningsonderzoek. Het verzoek daartoe werd op 9 juli 2024 ingediend, het onderzoek startte in december 2024 en het rapport telt 94 pagina's.

De afdeling onderzoek stelt vast dat sprake was van een misstand met maatschappelijk belang. Bij de uitvoeringsovereenkomst van 24 mei 2022 handelde de gemeente volgens het rapport in strijd met wettelijke en interne regelgeving voor externe inhuur, met de eis van een deugdelijke en objectieve raming, en met de eigen procedures voor schriftelijke bestuurlijke besluitvorming. De overeenkomst werd gesloten zonder voorafgaand collegebesluit en zonder controleerbare voorbereiding, en de raad werd niet geïnformeerd over de overeenkomst, het niet-ondertekende addendum en de kostenoverschrijdingen. Het project kostte uiteindelijk ongeveer € 1,7 miljoen. Het rapport noemt daarnaast een vitaliteitsbudget van € 1,2 miljoen per jaar, een haalbaarheidsonderzoek van € 120.000 en opstartkosten van € 80.000, tegenover een Europese aanbestedingsdrempel van € 750.000.

Het Huis stelt twee interne meldingen vast. De eerste liep van september 2022 tot oktober 2023 en werd mondeling en herhaald gedaan bij leidinggevenden en de wethouder; de gemeente heeft die signalen volgens het rapport ten onrechte niet als melding aangemerkt. De tweede is de schriftelijke melding van 15 februari 2024 aan de gemeentesecretaris. Als benadelingshandelingen noemt het rapport het integriteitsonderzoek van december 2023, de schorsing van 5 januari 2024, het voornemen tot ontslag van 9 februari 2024 en de ontbinding van de arbeidsovereenkomst van 21 juni 2024. Het Huis concludeert dat die handelingen niet het gevolg waren van de meldingen, maar van de nevenwerkzaamheden als advocaat zonder toestemming. De aanbevelingen zien onder meer op het herkennen van vormvrije meldingen en op het vermijden van rolvermenging tussen integriteitsonderzoek en personeelsmaatregelen.

In het rapport komt ook de rol van de accountant aan de orde. Deloitte constateerde naar aanleiding van raadsvragen geen onregelmatigheden en concludeerde dat de geraamde inkoopwaarde onder de Europese aanbestedingsdrempel bleef. Volgens het Huis maakt het ontbreken van een deugdelijke voorbereiding het onmogelijk vast te stellen dat de juiste procedure is gevolgd. Accountancy Vanmorgen en RTV Parkstad brachten het rapport in verband met de gemeente Kerkrade en het daar uitgevoerde re-integratieproject. De gemeente wijst de conclusies af en stelt dat de besluitvorming correct is verlopen.

Twee beoordelingen van dezelfde feiten

Het hof en het Huis beoordeelden dezelfde gebeurtenissen binnen verschillende kaders. Het hof beantwoordde in een civiele procedure de vraag of de werknemer, op wie de bewijslast rustte, kon bewijzen dat hij vóór de schorsing een melding van een vermoeden van een misstand had gedaan, en paste daarbij de beperkingen van de artikelen 163 en 164 Rv toe op de getuigenverklaringen. Het Huis verricht op verzoek feitenonderzoek naar het vermoeden van een misstand en naar bejegening, is niet aan die bewijsregels gebonden en geeft geen bindend oordeel; het kan aanbevelingen doen, geen maatregelen opleggen. Het hof kwam tot de slotsom dat een melding niet kon worden vastgesteld en dat het ontbreken van een handtekening onder een collegenota op zichzelf geen misstand oplevert. Het Huis stelde vast dat de gemeente bij het aangaan van de overeenkomst de geldende regelgeving en procedures niet heeft gevolgd en dat het maatschappelijk belang daarbij in het geding was.

Over de gevolgen voor de arbeidsverhouding lopen de uitkomsten minder ver uiteen. Zowel de kantonrechter en het hof als het Huis leggen de oorzaak van de schorsing en de ontbinding bij de niet gemelde nevenwerkzaamheden als advocaat-stagiaire, en niet bij de zorgen die de werknemer over het project had geuit.

Doorlooptijd

Het verzoek aan het Huis dateert van 9 juli 2024, het onderzoek startte in december 2024 en het rapport verscheen op 16 juli 2026. De kantonrechter deed uitspraak op 21 juni 2024, hersteld op 24 juli 2024, het hof wees de tussenbeschikking op 20 februari 2025, hoorde getuigen op 9 en 11 april 2025 en gaf de eindbeschikking op 23 oktober 2025. Het onderzoeksrapport werd daarmee afgerond nadat de ontbindingsprocedure in twee instanties was voltooid.

Afsluiting

De beschikking van het hof is gepubliceerd op 29 oktober 2025 en opgenomen in JAR 2025/306 met annotatie van A.C. Kampschuur, in TAR 2025/62 en in AR-Updates 2025-1379. Tegen een ontbindingsbeschikking in hoger beroep staat beroep in cassatie open; of dat is ingesteld, kon niet worden geverifieerd. Het rapport van het Huis voor Klokkenluiders bevat aanbevelingen aan de gemeente; de gemeente heeft laten weten de conclusies niet te delen. De Wet bescherming klokkenluiders legt de bewijslast voor het bestaan van een melding bij de melder en keert die pas om ten aanzien van het verband tussen melding en benadeling, zoals de Hoge Raad op 7 februari 2025 heeft uitgelegd.

Klik hier voor de volledige uitspraak.