Financiering van VTH-milieutaken: provincies en gemeenten wijzen op structureel tekort van € 100 miljoen per jaar
/Het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben op 22 oktober 2026 een onderzoek naar de financiering van milieutaken gepubliceerd. Het rapport is opgesteld door Arena Consulting, samen met Buiten Organisatieadvies, en gaat over vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op milieugebied waarvoor provincies en gemeenten bevoegd gezag zijn en die grotendeels door omgevingsdiensten worden uitgevoerd. De onderzoekers zetten de beschikbare middelen uit het provincie- en gemeentefonds, specifieke uitkeringen en overige bronnen naast de begrote uitvoeringskosten over peiljaar 2024. Zij komen uit op € 805 miljoen aan middelen tegenover € 871 miljoen aan kosten, een verschil van € 66 miljoen. Voor vier toekomstige opgaven ramen zij daarnaast circa € 32 miljoen per jaar. In het persbericht van het IPO vatten de koepels dit samen als een jaarlijkse structurele onderfinanciering van € 100 miljoen. Voor het financieel-economisch strafrecht zijn vooral de paragrafen over ketentoezicht en milieucriminaliteit van belang, waarin het rapport ingaat op de verbinding tussen bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke opsporing.
Opzet en afbakening van het onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van IPO en VNG, die ook de begeleiding en vaststelling van het rapport verzorgden. Taken van andere bevoegde gezagen, zoals waterschappen, vallen buiten het onderzoek. De onderzoekers hanteren een brede definitie van VTH Milieu, die naast milieubelastende activiteiten onder meer natuur, flora en fauna, grondwater en de provinciale basistaken op het gebied van bouwen en ruimtelijke ordening omvat. Zij kozen voor die definitie omdat de administraties van provincies, gemeenten en omgevingsdiensten daarop aansluiten.
De begrote uitvoeringskosten zijn bepaald op basis van een regio-analyse bij de provincies Groningen, Noord-Holland, Zuid-Holland en Noord-Brabant, de omgevingsdiensten Groningen, Noord-Holland Noord, Zuid-Holland Zuid en Brabant Noord en tien gemeenten in hun werkgebied. De uitkomsten zijn geëxtrapoleerd naar een landelijk beeld, voor gemeenten en omgevingsdiensten op basis van inwonertal en voor provincies op basis van financiële omvang. De onderzochte gemeenten vertegenwoordigen samen een kleine 4 procent van het landelijke inwonertal. Het rapport vermeldt uitdrukkelijk dat de absolute uitkomsten met enige bandbreedte moeten worden gelezen.
Beschikbare middelen: € 805 miljoen
Het grootste deel van de middelen loopt via de algemene uitkeringen uit het provincie- en gemeentefonds. Die uitkeringen zijn vrij besteedbaar en niet geoormerkt, zodat het aandeel voor VTH Milieu alleen indirect is af te leiden. Voor het provinciefonds gaan de onderzoekers uit van onderzoek van Cebeon uit 2023, op basis van jaarrekeningen over 2020, aangevuld met een analyse van de administratie van twee provincies. Van de algemene uitkering van € 3,32 miljard rekenen zij € 261 miljoen toe aan VTH Milieu. Voor het gemeentefonds is het cluster Infrastructuur, Ruimte en Milieu van € 6,04 miljard het vertrekpunt; op basis van Cebeon-onderzoek uit 2017 komt het subcluster milieubeheer op € 660 miljoen, waarvan 70 procent ofwel € 463 miljoen aan VTH Milieu wordt toegerekend. Het rapport merkt op dat niet bekend is of deze oudere realisatiegegevens een volledig betrouwbaar beeld van de huidige situatie geven.
Uit decentralisatie-uitkeringen rekenen de onderzoekers € 3 miljoen toe aan provincies en € 12 miljoen aan gemeenten, onder meer voor drugsdumpingen, omgevingsveiligheid en bodembescherming. De specifieke uitkeringen leveren € 65 miljoen op, waarvan € 54 miljoen uit de regeling voor toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht die rechtstreeks aan omgevingsdiensten wordt uitgekeerd. Leges voor milieuvergunningen, die sinds 1 januari 2024 weer kunnen worden geheven, zijn niet meegeteld. In het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet uit 2015 is afgesproken dat baten en lasten van de Omgevingswet niet worden verrekend; volgens de onderzoekers zijn deze legesopbrengsten daardoor bestemd voor de kosten van de stelselwijziging.
Begrote uitvoeringskosten: € 871 miljoen
De vier onderzochte omgevingsdiensten begroten samen € 101 miljoen voor VTH-milieutaken; landelijk geëxtrapoleerd komt dat uit op € 747 miljoen. Daar komen de kosten bij die provincies en gemeenten zelf maken voor beheer en aansturing van de omgevingsdiensten (€ 23 miljoen) en voor taken die zij in eigen huis uitvoeren (€ 100 miljoen), plus € 0,87 miljoen voor het Programmabureau Seveso+. Het totaal bedraagt € 871 miljoen. Per saldo ontstaat bij gemeenten een verschil van € 57 miljoen en bij provincies van € 9 miljoen. Het rapport tekent aan dat de verdeling tussen uitbestede taken en thuistaken per provincie en gemeente sterk verschilt, zodat de bedragen per onderdeel minder betrouwbaar zijn dan de totalen.
Toekomstige opgaven en het bedrag van € 100 miljoen
Naast de huidige taakuitvoering hebben de onderzoekers zeventien onderwerpen onderzocht die de VTH-milieutaken in de toekomst kunnen raken. Voor vier daarvan is de financiële impact becijferd: de robuustheidscriteria voor omgevingsdiensten (€ 6,5 miljoen), de aanpak van indirecte lozingen op het riool (€ 11,6 miljoen, gebaseerd op 83 extra fte), ketentoezicht (€ 5,8 miljoen) en vergunningverlening en toezicht in verband met financiële zekerheidsstelling bij provinciale afval- en risicobedrijven (€ 8,5 miljoen). De samenvatting van het rapport noemt voor deze vier onderwerpen samen circa € 32 miljoen per jaar, wat aansluit bij de optelling van de afzonderlijke posten. In paragraaf 5.2 noemt het rapport zo’n € 35 miljoen. Voor onderwerpen als stikstof, zeer zorgwekkende stoffen, circulaire economie en de uitbreiding van defensieterreinen is de financiële impact volgens het rapport niet bekend.
Het rapport zelf noemt geen bedrag van € 100 miljoen. IPO en VNG spreken in hun persbericht van een structurele onderfinanciering van die omvang voor de uitvoering van de huidige milieutaken. Dat bedrag benadert de optelling van het verschil van € 66 miljoen en de raming van circa € 32 miljoen voor toekomstige opgaven, die het rapport als aanvullende financieringsvraag bovenop de huidige begrote kosten presenteert.
Ketentoezicht en de verbinding met het strafrecht
Ketentoezicht is een basistaak van omgevingsdiensten en richt zich op afval- en stoffenketens en de bestrijding van milieucriminaliteit. Volgens de Kwaliteitscriteria 3.0, die voor basistaken zijn verankerd in artikel 18.23 Omgevingswet, moet iedere omgevingsdienst beschikken over minimaal zes medewerkers die elk ten minste 900 uur aan ketentoezicht besteden, wat neerkomt op 4 fte. De onderzoekers analyseerden een regio met twee provincies en vijf omgevingsdiensten met een gezamenlijk team. Daar wordt jaarlijks € 1,9 miljoen aan ketentoezicht besteed, terwijl de criteria € 3 miljoen zouden vergen. Doorgerekend naar landelijk niveau komt het verschil op € 5,8 miljoen per jaar. Als opgave noemt het rapport onder meer een sterkere verbinding met het strafrecht, een betere datapositie op stromen van grond, afval en asbest en de inzet van gekwalificeerde administratief toezichthouders. Daarbij wordt gediscussieerd over de vraag in hoeverre provincies en gemeenten, die bevoegd gezag zijn voor activiteiten op locaties, verantwoordelijk zijn voor toezicht op stromen tussen locaties en over de landsgrens.
Milieucriminaliteit en strafrechtelijke capaciteit bij omgevingsdiensten
In de paragraaf over milieucriminaliteit beschrijft het rapport de samenwerking tussen omgevingsdiensten en strafrechtpartners als politie, de Inspectie Leefomgeving en Transport en het Openbaar Ministerie. De onderzoekers wijzen op het belang van strafrechtelijke kennis binnen omgevingsdiensten, in de vorm van buitengewoon opsporingsambtenaren die als schakel naar de strafrechtpartners kunnen optreden. De Kwaliteitscriteria 3.0 vragen voor deskundigheidsgebied 10, buitengewone opsporing natuur, milieu en fysieke leefomgeving, minimaal drie medewerkers die elk 450 uur per jaar besteden aan de strafrechtelijke sanctiestrategie en informatie-uitwisseling, ofwel 1 fte per omgevingsdienst. De criteria voor robuuste omgevingsdiensten leggen de ondergrens voor strafrechtelijke handhaving en boa’s op 4 fte per omgevingsdienst. Volgens het onderzoek Omgevingsdiensten in Beeld voldeden 18 omgevingsdiensten in 2022 niet aan die minimale omvang. Een actueel beeld ontbreekt, omdat de monitoring van de robuustheid tijdens het onderzoek nog niet beschikbaar was. Het rapport merkt verder op dat de Regionale Informatie- en Expertisecentra zich vooral richten op ondermijning en mensenhandel, zodat provincies, gemeenten en omgevingsdiensten de samenwerking op milieucriminaliteit zelf met de strafrechtpartners moeten organiseren. De financiële impact van deze opgave is volgens de onderzoekers niet te bepalen.
Aanbevelingen en oproep van IPO en VNG
Het rapport doet vier aanbevelingen. De onderzoekers bevelen aan het inzicht in de voor VTH Milieu bedoelde middelen in de algemene uitkeringen te vergroten, de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden en het onderzoek op grond van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet consequent toe te passen bij taakveranderingen, in de IV3-standaard een afzonderlijke post VTH Milieu op te nemen en de financiering van VTH Milieu onderdeel te maken van de periodieke Staat van VTH. Het rapport stelt vast dat de toets en het artikel 2-onderzoek in de praktijk niet altijd worden uitgevoerd, met name bij kleinere taakwijzigingen.
IPO en VNG roepen in hun persbericht op de ambities voor de leefomgeving in balans te brengen met de structureel beschikbare middelen. Zij willen de financiële gevolgen van nieuwe opgaven, zoals de energietransitie, waterkwaliteit en de aanpak van zeer zorgwekkende stoffen, samen met het Rijk onderzoeken en vragen om versterking van de provinciale coördinatierol en van het interbestuurlijk toezicht van provincies op gemeenten. De VNG verwijst daarbij naar het toezicht op bedrijven die afvalwater via het riool lozen.
Afsluiting
Het rapport over de financiering van VTH-milieutaken komt over peiljaar 2024 uit op € 805 miljoen aan beschikbare middelen en € 871 miljoen aan begrote uitvoeringskosten, met een raming van circa € 32 miljoen per jaar voor vier toekomstige opgaven. IPO en VNG presenteren dit als een structureel tekort van € 100 miljoen per jaar. Voor ketentoezicht is een bedrag becijferd, voor de strafrechtelijke capaciteit van omgevingsdiensten niet. De koepels willen de financiële gevolgen van nieuwe opgaven samen met het Rijk in kaart brengen. Een reactie van het kabinet op het rapport is op het moment van schrijven niet gepubliceerd.
