EU Anti-corruptierichtlijn is een feit: wat verandert er en voor wie?

Op 26 maart 2026 heeft het Europees Parlement met 581 stemmen voor, 21 tegen en 42 onthoudingen in eerste lezing de tekst aangenomen van de Richtlijn ter bestrijding van corruptie. De Raad van Ministers moet het voorstel nog formeel goedkeuren, maar dat is een formaliteit nu het Parlement en de Raad in december 2025 al een voorlopig akkoord hadden bereikt. Namens het Europees Parlement voerde de Nederlandse Europarlementariër Raquel García Hermida-van der Walle (D66) de onderhandelingen met de lidstaten. Daarmee komt er na bijna drie jaar onderhandelen een geharmoniseerd strafrechtelijk kader voor de aanpak van corruptie in de gehele Unie.

Van lappendeken naar uniform kader

Het Europese anticorruptielandschap was tot nu toe versnipperd. Kaderbesluit 2003/568/JHA richtte zich uitsluitend op corruptie in de private sector. Het Verdrag betreffende de bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren betrokken zijn, dateerde van 1997 en was beperkt in reikwijdte. De nieuwe richtlijn vervangt beide instrumenten in hun geheel en brengt publieke en private corruptie samen onder een overkoepelend strafrechtelijk regime. De Commissie stelde het voorstel in mei 2023 voor (COM(2023)234). Het resultaat is een instrument dat verder gaat dan de minimumvereisten van het VN-Verdrag tegen Corruptie (UNCAC). De richtlijn vermeldt expliciet dat zij voortbouwt op het bestaande nationale recht en niet bedoeld is om strengere nationale regels af te zwakken. Daarnaast wijzigt de richtlijn de PIF-richtlijn (EU) 2017/1371 over fraude met EU-financiële belangen: de strafmaxima, verjaringstermijnen en boetes voor rechtspersonen bij corruptie die de Uniebegroting raakt, worden gelijkgetrokken met die van de nieuwe richtlijn. Voor wie in de EPPO-praktijk werkt, is dat een relevante ontwikkeling. Wel moet worden opgemerkt dat de uiteindelijke tekst op meerdere punten minder ambitieus is dan het oorspronkelijke Commissievoorstel. Tijdens de triloog-onderhandelingen hebben lidstaten via de Raad de richtlijn op onderdelen afgezwakt: de strafmaxima zijn verlaagd (van 6/5/4 naar 5/4/3 jaar), de preventieve verplichtingen zijn vager geformuleerd dan de Commissie had voorgesteld en de term "abuse of functions" is vervangen door een ruimer geformuleerd delict. De richtlijn legt daarmee minimumnormen vast, en het staat lidstaten uitdrukkelijk vrij om bij de implementatie verder te gaan.

Strafbare feiten: een breed palet

De richtlijn definieert een brede catalogus aan corruptiedelicten. De kern wordt gevormd door omkoping in de publieke sector (artikel 3) en omkoping in de private sector (artikel 4), beide in actieve en passieve variant.

Daarnaast bevat de richtlijn een reeks aanvullende delicten. Artikel 5 betreft verduistering door ambtenaren van goederen waarvan het beheer aan hen is toevertrouwd. Artikel 6 ziet op ongeoorloofde beïnvloeding, ofwel trading in influence. De actieve variant (artikel 6(1)(a)) betreft het beloven, aanbieden of geven van een voordeel aan een persoon om oneigenlijke invloed uit te oefenen op het handelen van een ambtenaar. De passieve variant (artikel 6(1)(b)) betreft het vragen of ontvangen van een dergelijk voordeel om die invloed uit te oefenen. De strafbaarstelling geldt in beide gevallen ongeacht of de invloed daadwerkelijk is uitgeoefend en ongeacht of het beoogde resultaat is bereikt. De richtlijn zondert wel nadrukkelijk uit wat zij noemt "de legitieme uitoefening van erkende vormen van belangenbehartiging", zoals advocacy. Maar het onderscheid tussen lobbyen en trading in influence kan in de praktijk flinterdun zijn, zeker in jurisdicties waar lobbyactiviteiten niet of nauwelijks zijn gereguleerd.

Artikel 7 betreft de onrechtmatige uitoefening van publieke functies. Lidstaten moeten "ten minste bepaalde ernstige schendingen van het recht" bij de uitoefening van ambtshandelingen strafbaar stellen. Het oorspronkelijke begrip "abuse of functions" uit het Commissievoorstel is in de uiteindelijke tekst niet als zodanig teruggekeerd: met name Duitsland, Nederland, Luxemburg en Italië verzetten zich tegen een brede, verplichte strafbaarstelling. Het concept is niet geheel verdwenen, maar hergeformuleerd tot een bepaling die lidstaten bewust ruimte laat om de reikwijdte te beperken tot bepaalde categorieën ambtenaren en bepaalde ernstige schendingen.

Verder bevat de richtlijn delicten voor belemmering van de rechtsgang (artikel 8) en verhulling van de aard of herkomst van uit corruptie verkregen vermogen (artikel 10). Uitlokking, medeplichtigheid en poging worden bestreken door artikel 11.

Bijzondere aandacht verdient artikel 9: verrijking uit corruptiedelicten. Het oorspronkelijke bezwaar tegen de UNCAC-bepaling over illicit enrichment betrof de onschuldpresumptie. De richtlijn omzeilt dat door de bepaling te formuleren als een specifieke vorm van witwassen: strafbaar is het opzettelijk verwerven, bezitten of gebruiken van vermogensbestanddelen door een ambtenaar die weet dat deze afkomstig zijn uit corruptiedelicten gepleegd door een andere ambtenaar. De verhouding tot de bestaande Nederlandse witwasbepalingen (artikel 420bis e.v. Sr) is een concreet implementatievraagstuk. Het BNC-fiche signaleerde al dat de strafbaarstelling zal moeten worden verduidelijkt om automatische en disproportionele cumulatie van straffen te voorkomen.

Strafmaxima en de positie van rechtspersonen

De richtlijn schrijft minimale strafmaxima voor die, afhankelijk van het delict, variëren van ten minste drie tot ten minste vijf jaar gevangenisstraf.

De aansprakelijkheid van rechtspersonen wordt geregeld in artikel 13. Rechtspersonen kunnen aansprakelijk worden gesteld wanneer strafbare feiten in hun voordeel zijn gepleegd door personen met een leidinggevende functie, of wanneer een gebrek aan toezicht of controle door die leidinggevenden de strafbare feiten mogelijk heeft gemaakt.

De boetes voor rechtspersonen zijn fors. Artikel 14, lid 3 schrijft voor dat de maximale boete niet lager mag zijn dan 5% van de wereldwijde jaaromzet voor de kerndelicten (omkoping en verduistering), of een vast maximum van 40 miljoen euro. Voor trading in influence, belemmering van de rechtsgang en verrijking uit corruptie geldt een minimum maximumboete van 3% van de omzet of 24 miljoen euro.

Verzwarende en verzachtende omstandigheden

De richtlijn codificeert een reeks verzwarende omstandigheden, maar maakt daarbij een onderscheid in bindendheid. Het plegen van het feit binnen een criminele organisatie is de enige verplichte strafverzwaringsgrond (artikel 15 lid 1). De overige gronden, waaronder een leidinggevende positie van de dader, eerdere veroordelingen voor soortgelijke feiten en het misbruik maken van de kwetsbare positie van een betrokkene, zijn optioneel: lidstaten kunnen ervoor kiezen deze als verzwarende omstandigheid aan te merken (artikel 15 lid 2). Nederland zette tijdens de onderhandelingen in op het niet-dwingend voorschrijven van strafverzwarende omstandigheden, en dat is op dit punt grotendeels gelukt.

Aan de andere kant staan de verzachtende omstandigheden. Artikel 16 bepaalt dat het een verzachtende omstandigheid kan zijn wanneer een rechtspersoon effectieve interne controles, ethische bewustwording en complianceprogramma's heeft geïmplementeerd, hetzij voor, hetzij na het plegen van het delict. Ook het snel en vrijwillig melden van het strafbare feit aan de bevoegde autoriteiten, gevolgd door herstelmaatregelen, kan strafverlagend werken. De rechter moet daarbij wel rekening kunnen houden met de mogelijkheid dat een complianceprogramma slechts "window dressing" is.

Preventie en nationale strategieën

De richtlijn beperkt zich niet tot repressie. Hoofdstuk III bevat uitgebreide preventieverplichtingen. Lidstaten moeten een nationale strategie tegen corruptie ontwikkelen en publiceren, anticorruptieorganen oprichten of aanwijzen die zonder ongepaste inmenging opereren, en periodiek risicobeoordelingen uitvoeren om de meest kwetsbare sectoren te identificeren. De richtlijn noemt daarbij expliciet dat investeerdersvisa en verblijfsvergunningen tot de risicovolle sectoren behoren.

Verder dienen lidstaten te zorgen voor adequate bescherming van klokkenluiders, in aanvulling op de bestaande Klokkenluidersrichtlijn (EU) 2019/1937. Personen die bewijs leveren of anderszins meewerken aan strafrechtelijk onderzoek, moeten toegang krijgen tot beschermingsmaatregelen.

Het Nederlandse standpunt en de implementatie-uitdagingen

Het kabinet beoordeelde het Commissievoorstel in 2023 als positief in het BNC-fiche, maar signaleerde tegelijkertijd dat de implementatie aanzienlijke aanpassingen van het Wetboek van Strafrecht zou vergen. Het BNC-fiche stelde vast dat verschillende wettelijke strafmaxima zullen moeten worden verhoogd, de reikwijdte van enkele bestaande strafbepalingen zal moeten worden uitgebreid en er mogelijk nieuwe strafbepalingen zullen moeten worden ingevoerd. Concreet gaat het onder meer om artikel 328ter Sr (omkoping in de private sector), artikel 322 Sr (verduistering in dienstbetrekking) en artikel 323a Sr (misbruik van subsidies), waarvan de strafmaxima mogelijk niet voldoen aan de minimumnormen van de richtlijn. Daarnaast kent Nederland geen zelfstandige strafbaarstelling van ongeoorloofde beïnvloeding, misbruik van functie, belemmering van de rechtsgang bij corruptie en verrijking door corruptie, zodat de wetgever op die punten nieuwe bepalingen zal moeten formuleren. De door de Commissie voorgestelde implementatietermijn van 18 maanden achtte het kabinet te kort. In de definitieve richtlijn is die termijn opgerekt naar 24 maanden, met 36 maanden voor de preventieve verplichtingen.

Nederland behoorde tijdens de triloog-onderhandelingen, samen met Duitsland, Luxemburg en Italië, tot de lidstaten die zich verzetten tegen de verplichte strafbaarstelling van "abuse of functions". Die bepaling is in de uiteindelijke tekst vervangen door de ruimere formulering van artikel 7, die lidstaten meer discretie biedt.

Een van de meest ingrijpende gevolgen voor Nederland betreft de strafbaarstelling van handel in invloed (trading in influence). Het Nederlandse Wetboek van Strafrecht kent geen expliciet vergelijkbaar delict. Nederland was hierin volgens Transparency International Nederland de enige EU-lidstaat, en hield jarenlang een voorbehoud bij het UNCAC-verdrag op dit punt. De richtlijn maakt aan die uitzondering een einde: de wetgever zal een nieuwe strafbepaling moeten formuleren. De afbakening ten opzichte van legitieme lobbyactiviteiten zal daarbij een centraal vraagstuk zijn. De WODC National Risk Assessment signaleert in dat verband dat het grootste corruptierisico in Nederland bij de politiek ligt, dat er geen lobbyregister is en dat de verwevenheid tussen politieke partijen, volksvertegenwoordigers en lobbyorganisaties groter is dan in andere landen. Zonder een helder regulerend kader voor lobbyactiviteiten wordt het formuleren van een werkbare strafbaarstelling van trading in influence er niet eenvoudiger op.

Een tweede knelpunt betreft de institutionele verplichting. Het BNC-fiche constateerde dat Nederland geen specifieke preventieve anticorruptie-instantie kent: het integriteitsbeleid is verspreid over het Ministerie van BZK, decentrale overheden en diverse uitvoeringsorganisaties. De richtlijn vereist dat een of meer organen of organisatie-eenheden worden belast met corruptiepreventie (artikel 22), maar schrijft niet voor dat daarvoor een nieuwe instantie wordt opgericht. Overweging 7 bepaalt expliciet dat lidstaten bestaande instanties of afdelingen kunnen aanwijzen, mits zij over voldoende expertise en middelen beschikken en zonder ongepaste inmenging opereren. Of de huidige verspreide structuur volstaat, of dat consolidatie nodig is, is een keuze die de wetgever bij de omzetting moet maken.

Een derde aandachtspunt betreft de immuniteitsregeling. Artikel 17 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat voorrechten en immuniteiten van nationale ambtenaren bij corruptieonderzoeken kunnen worden opgeheven, tenzij dit in strijd is met de grondwet. Voor Nederland raakt dat aan artikel 119 Grondwet, dat de berechting van ambtsmisdrijven door leden van de Staten-Generaal en ministers bij de Hoge Raad belegt. De richtlijn bepaalt weliswaar dat lidstaten niet verplicht zijn hun grondwet te wijzigen, maar de verhouding tussen de Nederlandse immuniteitsregels en de richtlijnverplichting zal bij de omzetting aandacht vergen.

Parallel aan de richtlijn publiceerde het WODC op 12 maart 2026 de eerste National Risk Assessment Corruptie voor Nederland, uitgevoerd in het kader van de rijksbrede aanpak corruptie die in 2025 is gelanceerd door de ministeries van Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken. Naast de hierboven genoemde politieke kwetsbaarheden identificeert de NRA dertien corruptiedreigingen, waaronder de kwetsbaarheid van rechtshandhavingsambtenaren en financiële dienstverleners voor beïnvloeding door criminele organisaties, buitenlandse statelijke actoren en private partijen. Dat rapport biedt concrete aangrijpingspunten voor het anti-corruptiebeleid dat de richtlijn van lidstaten verlangt.

De richtlijn verplicht lidstaten tot het ontwikkelen van een nationale anti-corruptiestrategie. Het kabinet verkent momenteel hoe het anti-corruptiebeleid kan worden versterkt, waarbij er bijzondere aandacht is voor de relatie tussen corruptie en georganiseerde, ondermijnende criminaliteit. Transparency International Nederland pleit in dat verband voor een integrale, ministerie-overstijgende strategie in plaats van de huidige rijksbrede aanpak, die volgens de organisatie te gefragmenteerd is.

De richtlijn bevat daarnaast een bepaling die anti-corruptie-ngo's in elke lidstaat het recht geeft om processuele rechten uit te oefenen in strafzaken rond corruptie, wanneer die rechten in de betreffende lidstaat ook in vergelijkbare strafzaken voor het publiek openstaan (artikel 30). Hoe die bepaling in het Nederlandse strafprocesrecht zal landen, is een vraag die bij de omzetting moet worden beantwoord.

De implementatietermijn van 24 maanden betekent dat de omzettingswetgeving rond medio 2028 gereed moet zijn. Voor de preventieve verplichtingen, waaronder de nationale strategie en de periodieke sectorale risicobeoordelingen, geldt een termijn tot medio 2029. Vier jaar na inwerkingtreding zal de Commissie de implementatie evalueren; na zes jaar volgt een inhoudelijke beoordeling van de toegevoegde waarde van de richtlijn, inclusief de impact op grondrechten.