Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft een wetsvoorstel opgesteld dat strekt tot wijziging van de Omgevingswet. Het betreft met name de artikelen 18.19 tot en met 18.24a Omgevingswet. Het wetsvoorstel introduceert nieuwe bepalingen en wijzigt bestaande artikelen met als doel het VTH-stelsel milieu (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) te versterken (Wetsvoorstel, p. 1-3).

De voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op:

artikel 18.19 Omgevingswet: verduidelijking van de taken van omgevingsdiensten;
artikel 18.20 Omgevingswet: explicitering van kwaliteitsvereisten voor uitvoering;
artikel 18.21 Omgevingswet: toevoeging van robuustheidscriteria en eisen aan werkgebied;
artikel 18.21a Omgevingswet (nieuw): introductie van regiebevoegdheden voor de Minister van IenW bij taakverwaarlozing;
artikel 18.22 Omgevingswet: aanscherping van taken die aan omgevingsdiensten moeten worden opgedragen;
artikel 18.23 Omgevingswet: versterking van de rol van gemeenteraden en provinciale staten bij kwaliteitsborging;
artikelen 18.24 en 18.24a Omgevingswet: invoering van kwaliteitsmonitoring, indicatoren en verplichtingen tot gegevensverstrekking.

Het wetsvoorstel is een reactie op structurele tekortkomingen die in de praktijk zijn vastgesteld. Centraal staan de fragmentatie en vrijblijvendheid in de uitvoering door omgevingsdiensten, alsmede het ontbreken van effectieve instrumenten voor de minister om zijn stelselverantwoordelijkheid waar te maken (Memorie van Toelichting, p. 5-6).

Het doel is om de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van milieutaken te verbeteren en te uniformeren, waarmee risico’s voor milieu en gezondheid worden beperkt en de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur wordt versterkt (Memorie van Toelichting, p. 5).

1. Historische context en het rapport van de commissie Van Aartsen

1.1 Oorsprong en eerdere tekortkomingen

Het VTH-stelsel milieu vindt zijn basis in de decentrale verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies. Zij zijn bevoegd gezag voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Om de uitvoering te versterken, werden omgevingsdiensten opgericht als gemeenschappelijke regelingen, die vanaf 2014 belast zijn met de uitvoering van een wettelijk basistakenpakket (Memorie van Toelichting, par. 2.1, p. 7).

De commissie Mans (2008) waarschuwde dat fragmentatie en vrijblijvendheid in samenwerking tot onvoldoende kwaliteit leidde. Het rapport De tijd is rijp stelde dat schaalvergroting en bundeling noodzakelijk waren om kritische massa te bereiken en expertise op te bouwen (Memorie van Toelichting, p. 12-13).

Incidenten zoals de vuurwerkramp in Enschede (2000), de brand in Volendam (2000/2001) en de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk (2011) bevestigden dat toezicht en handhaving tekortschoten (Memorie van Toelichting, p. 8).

1.2 Commissie Van Aartsen (2021)

In 2019 werd de commissie Van Aartsen ingesteld om de toekomstbestendigheid van het VTH-stelsel te onderzoeken. Het rapport Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur (4 maart 2021) constateerde dat het stelsel niet voldeed aan de oorspronkelijke bedoeling van de commissie Mans (Memorie van Toelichting, p. 9).

Belangrijkste bevindingen waren:

Fragmentatie: grote verschillen in aanpak en kwaliteitsniveau tussen omgevingsdiensten. Sommige diensten beschikten over geïntegreerd beleid en voldoende middelen, andere kampten met onderfinanciering en gebrek aan expertise (Memorie van Toelichting, p. 12).
Vrijblijvendheid: de wettelijke basis dwong niet af dat omgevingsdiensten overal op gelijk niveau functioneerden. Basistaken werden niet altijd volledig uitgevoerd, uniforme strategieën ontbraken (Memorie van Toelichting, p. 6).
Gebrek aan sturingsmogelijkheden: de Minister van IenW had wel een stelselverantwoordelijkheid, maar nauwelijks instrumenten om deze te effectueren. De commissie sprak van een “fictieve verantwoordelijkheid” (Memorie van Toelichting, p. 13).
Risico’s voor de leefomgeving: door de verschillen in uitvoering ontstond een ongelijk speelveld voor bedrijven en burgers en een verhoogd risico op milieu- en gezondheidsschade (Memorie van Toelichting, p. 6).

De commissie adviseerde:

wettelijke verankering van minimale robuustheidscriteria;
invoering van landelijke kwaliteitsindicatoren;
versterking van de regierol van het Rijk, zonder stelselwijziging;
investeren in deskundigheid en continuïteit binnen omgevingsdiensten (Memorie van Toelichting, p. 11-13).

1.3 Doorwerking in het IBP VTH en wetsvoorstel

Naar aanleiding van het rapport Van Aartsen startte op 1 juli 2022 het interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel (IBP VTH). Alle aanbevelingen werden vrijwel integraal overgenomen. Dit leidde tot:

vaststelling van robuustheidscriteria in 2023;
bestuurlijke afspraak dat omgevingsdiensten uiterlijk op 1 april 2026 daaraan moeten voldoen;
visitaties en monitoring van de voortgang (Memorie van Toelichting, p. 17).

Hoewel veel vooruitgang werd geboekt, bleek dat enkele diensten en hun opdrachtgevers pas bereid waren om maatregelen te treffen bij wettelijke borging. Vandaar dat nu een wijziging van de Omgevingswet is voorbereid (Memorie van Toelichting, p. 14-15).

2. Hoofdlijnen van de voorgestelde wijzigingen

Het wetsvoorstel wijzigt artikelen 18.19 tot en met 18.24a Omgevingswet. In deze paragraaf volgt een uitgebreide analyse per onderdeel.

2.1 Verduidelijking van taken (artikelen 18.19 en 18.20 Omgevingswet)

Artikel 18.19 Omgevingswet wordt aangepast om duidelijk te maken dat regels kunnen worden gesteld over de doelmatige uitvoering en handhaving van werkzaamheden door omgevingsdiensten (Wetsvoorstel, p. 1).

Artikel 18.20 Omgevingswet wordt gewijzigd zodat expliciet wordt vastgelegd dat gedeputeerde staten en colleges van burgemeester en wethouders verantwoordelijk zijn voor een goede kwaliteit van de uitvoering. Dit geldt zowel voor de uitvoering van het basistakenpakket als voor eventuele aanvullende taken (Wetsvoorstel, p. 1-2).

Deze verduidelijkingen herstellen omissies die bij de omzetting naar de Omgevingswet waren ontstaan (Memorie van Toelichting, p. 16).

2.2 Robuustheidscriteria (artikel 18.21 Omgevingswet)

Artikel 18.21 Omgevingswet krijgt een vierde lid, waarin een grondslag wordt opgenomen om robuustheidscriteria bij AMvB vast te stellen. Daarnaast wordt in het derde lid vastgelegd dat het werkgebied van een omgevingsdienst aaneengesloten moet zijn (Wetsvoorstel, p. 2).

De criteria zijn ontwikkeld binnen het IBP VTH en omvatten (Memorie van Toelichting, p. 17-18):

minimale omvang van de begroting: € 16,5 miljoen (prijspeil 2023);
minimaal 80% vaste medewerkers in het primaire proces;
innovatiebudget >1% van de begroting;
weerstandsratio >0,8;
opleidingsbudget >3% van de loonsom en minimaal 3 FTE voor Business Intelligence.

Het doel is een landelijke ondergrens voor kwaliteit te waarborgen en vrijblijvendheid te beperken. Gemeenten en provincies die opdracht geven aan omgevingsdiensten moeten gezamenlijk zorgen dat aan deze criteria wordt voldaan (Memorie van Toelichting, p. 17).

2.3 Werkgebied en congruentie (artikel 18.21 Omgevingswet, derde lid)

Het derde lid bepaalt dat het werkgebied van een omgevingsdienst aaneengesloten moet zijn en zo veel mogelijk moet samenvallen met de contouren van de veiligheidsregio’s. Alleen robuuste omgevingsdiensten die voldoen aan de criteria mogen afwijken en blijven bestaan als kring van gemeenten (Wetsvoorstel, p. 2; Memorie van Toelichting, p. 18-19).

Dit kan leiden tot fusies of herindelingen van kleinere omgevingsdiensten die onvoldoende schaalgrootte hebben om zelfstandig te functioneren.

2.4 Regiebevoegdheden minister (artikel 18.21a Omgevingswet, nieuw)

Het nieuwe artikel 18.21a Omgevingswet introduceert instrumenten voor de Minister van IenW om in te grijpen:

Eerste lid: de minister kan bij taakverwaarlozing ingrijpen bij gemeenten of provincies en namens hen besluiten nemen om ervoor te zorgen dat de omgevingsdienst aan de regels voldoet. Dit sluit aan bij de interventieladder van interbestuurlijk toezicht, maar biedt een directe route (Wetsvoorstel, p. 2-3; Memorie van Toelichting, p. 25).
Tweede lid: bij AMvB kan tijdelijk worden bepaald dat de minister bevoegd gezag is in plaats van de betrokken decentrale overheden. Daarbij kunnen ook financiële middelen en gegevens worden overgenomen. Dit middel geldt als ultimum remedium en kan alleen worden ingezet na een zorgvuldige procedure (Wetsvoorstel, p. 3; Memorie van Toelichting, p. 26).

Deze bevoegdheden geven invulling aan de aanbeveling van de commissie Van Aartsen om de stelselverantwoordelijkheid van de minister te instrumenteren (Memorie van Toelichting, p. 13).

2.5 Uitvoering van basistaken (artikel 18.22 Omgevingswet)

Artikel 18.22 Omgevingswet wordt aangescherpt: voor bepaalde activiteiten uit het basistakenpakket worden omgevingsdiensten verplicht aangewezen, met uitsluiting van andere diensten (Wetsvoorstel, p. 3). Hiermee wordt uniformiteit bevorderd en wordt voorkomen dat decentrale overheden eigen keuzes maken die leiden tot verschillen in uitvoering.

2.6 Kwaliteitsborging door raden en staten (artikel 18.23 Omgevingswet)

Artikel 18.23 Omgevingswet bepaalt dat gemeenteraden en provinciale staten regels moeten stellen om de kwaliteit van uitvoering en handhaving te waarborgen voor de taken die in hun opdracht door omgevingsdiensten worden uitgevoerd (Wetsvoorstel, p. 3). Dit versterkt de democratische controle op lokaal en provinciaal niveau.

2.7 Monitoring en indicatoren (artikelen 18.24 en 18.24a Omgevingswet)

Artikel 18.24 Omgevingswet voorziet al in tweejaarlijks onderzoek naar de doeltreffendheid van kwaliteitsregels. Het nieuwe artikel 18.24a breidt dit uit:

er worden bij AMvB indicatoren vastgesteld waarmee de kwaliteit van uitvoering wordt beoordeeld;
gemeenten en provincies zijn verplicht gegevens te verstrekken;
bij herhaaldelijk onvoldoende scores zonder zicht op verbetering kan de minister ingrijpen via artikel 18.21a Omgevingswet (Wetsvoorstel, p. 3-4; Memorie van Toelichting, p. 27-29).

Deze systematiek sluit aan bij de bestaande praktijk van visitaties en ILT-onderzoeken en maakt het mogelijk om structurele tekortkomingen gericht aan te pakken.

Afsluiting

Het conceptwetsvoorstel versterking VTH-stelsel milieu vormt de juridische verankering van afspraken die sinds 2022 in interbestuurlijk verband zijn gemaakt. De kernpunten – robuustheidscriteria, congruentie van werkgebieden, regiebevoegdheden van de minister en kwaliteitsmonitoring – zijn rechtstreeks terug te voeren op de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen (2021).

Door wijzigingen in de artikelen 18.19 tot en met 18.24a Omgevingswet wordt beoogd de vrijblijvendheid te doorbreken en de fragmentatie te beperken. Daarmee ontstaat een landelijk uniform kwaliteitsniveau van vergunningverlening, toezicht en handhaving, ter bescherming van milieu en gezondheid.