CBb vernietigt boete: geen medeplegen bij uitvoer van verwerkte dierlijke eiwitten

In een uitspraak van 17 februari 2026 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) een boete van € 2.250,- vernietigd die was opgelegd aan een op- en overslagbedrijf. Centraal stond de vraag of dit bedrijf als medepleger kwalificeerde van het verbod op uitvoer van verwerkte dierlijke eiwitten (VDE) van herkauwers naar een land buiten de Europese Unie. Het CBb oordeelde, anders dan de rechtbank Rotterdam, dat de minister niet heeft aangetoond dat sprake was van de vereiste nauwe en bewuste samenwerking.

Wat was er aan de hand?

Het bedrijf in kwestie exploiteerde een op- en overslaglocatie en hield zich bezig met het mengen, opslaan en laden van dierlijke eiwitten voor diervoeder. In opdracht van een handelsbedrijf mengde en sloeg het bedrijf partijen VDE op, afkomstig van herkauwers. Op de handelsdocumenten en in het TRACES-systeem stond als bestemming een bedrijf in Bulgarije vermeld. In werkelijkheid zijn de partijen VDE echter via de haven van Rotterdam en Singapore naar Vietnam verscheept.

De uitvoer van VDE afkomstig van herkauwers naar landen buiten de EU is verboden op grond van Verordening (EG) nr. 999/2001 (het zogenaamde exportverbod). De minister legde het bedrijf een boete op wegens betrokkenheid bij deze verboden uitvoer.

Medeplegen: het juridisch kader

Het medeplegen is een veelvoorkomende vorm van daderschap, zowel in het strafrecht als in het bestuursrecht. Beide rechtsgebieden hanteren hetzelfde beoordelingskader. De kernvraag is of sprake is geweest van een voldoende nauwe en bewuste samenwerking tussen de betrokken (rechts)personen. Daarbij moet worden vastgesteld dat de bijdrage van de vermeende medepleger, intellectueel of materieel, van voldoende gewicht is geweest. In de regel gaat het om een gezamenlijke uitvoering van het feit, maar de bijdrage kan ook in hoofdzaak vóór het strafbare feit zijn geleverd.

Het CBb verwees hierbij naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad, waaronder de arresten van 2 december 2014 (ECLI:NL:HR:2014:3474) en 24 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:716). Wanneer de bijdrage van de verdachte vooral in de voorbereidende fase ligt, dient des te meer aandacht te worden besteed aan de vraag of de samenwerking wel bewust en nauw genoeg was en of de bijdrage van voldoende gewicht was. Een geringe rol in de uitvoering moet dan worden gecompenseerd door een grotere rol in de voorbereiding.

Oordeel rechtbank Rotterdam: wél medeplegen

De rechtbank Rotterdam oordeelde in eerste aanleg dat het bedrijf als medepleger moest worden aangemerkt. De rechtbank baseerde dit op een combinatie van omstandigheden. Het bedrijf had meng- en laadschema's ontvangen, was actief betrokken bij de planning van het transport (inclusief het inzetten van een nachtploeg om de closing time van het zeeschip te halen) en had boekingsbevestigingen ontvangen waarop termen als "export round trip" en de naam van een containerterminal in Rotterdam voorkwamen. Bovendien had het bedrijf zelf de handelsdocumenten ingevuld met een Bulgaars bedrijf als bestemming, terwijl dat bedrijf geen opslaglocatie en geen registratie voor VDE had.

Oordeel CBb: géén medeplegen

Het CBb oordeelde anders. Stap voor stap ontleedde het College de onderbouwing van de minister en concludeerde dat geen van de aangevoerde argumenten het bewijs leverde dat het bedrijf wist of moest weten dat de VDE buiten de EU zou worden gebracht.

De handelsdocumenten en de Bulgaarse bestemming. Het CBb erkende dat het Bulgaarse bedrijf onmogelijk een bestemming kon zijn voor de VDE, omdat het niet over de vereiste registratie en opslaglocatie beschikte. De minister stelde dat het bedrijf dit had kunnen en moeten controleren op een Bulgaarse website, maar maakte op geen enkele wijze inzichtelijk dat de ingeroepen bepalingen uit de Verordeningen 1069/2009 en 183/2005 in dit geval een dergelijke onderzoeksplicht met zich brachten. Enkel op grond van de door de opdrachtgever opgegeven bestemming hoefde het bedrijf niet te vermoeden dat de VDE de EU zouden verlaten.

De boekingsbevestigingen. Het CBb oordeelde dat ook de boekingsbevestigingen onvoldoende bewijs opleverden. Vietnam stond er niet op vermeld. De minister wees op de termen "export round trip" en "EUROMAX" en op de vermelding van een bepaalde shipping company en het zeeschip Indian Ocean, maar onderbouwde niet waarom het bedrijf uit deze begrippen in de gegeven context had moeten afleiden dat het om een bestemming buiten de EU ging. Evenmin onderbouwde de minister dat het bedrijf had moeten weten dat de genoemde rederij uitsluitend internationale zeevrachten buiten de EU verzorgde.

Eindoordeel. Het CBb concludeerde dat de minister niet heeft aangetoond dat het bedrijf op de hoogte was of moest zijn van de daadwerkelijke bestemming buiten de EU. Daarmee ontbrak het bewijs voor nauwe en bewuste samenwerking en kon het bedrijf niet als medepleger worden aangemerkt. De boete werd herroepen.

Kritische analyse: heeft het CBb het medeplegen-kader volledig toegepast?

De uitspraak van het CBb is in het voordeel van de onderneming uitgevallen, maar de onderbouwing roept een interessante vraag op. Bij nadere beschouwing valt op dat het CBb het beoordelingskader voor medeplegen niet volledig lijkt toe te passen.

Het CBb concentreert zich namelijk vrijwel uitsluitend op de vraag of is aangetoond dat het bedrijf wist of moest weten dat de VDE de Europese Unie zouden verlaten. Dat is een relevante vraag, maar het is niet de enige vraag die bij de beoordeling van medeplegen moet worden beantwoord.

Cruciaal voor medeplegen is immers de vraag of sprake is van een voldoende nauwe en bewuste samenwerking waarbij de vermeende medepleger een intellectuele of materiële bijdrage van voldoende gewicht heeft geleverd. Dat vereist een bredere beoordeling. Hoe intensief was de samenwerking? Wat was de onderlinge taakverdeling? Welke rol speelde het bedrijf in de voorbereiding en uitvoering? Die elementen worden door het CBb zelf expliciet benoemd in rechtsoverwegingen 5.3 en 5.4, maar komen in de eigenlijke beoordeling (rechtsoverwegingen 5.5 tot en met 5.10) nauwelijks terug.

Het is verdedigbaar dat het CBb met het ontbreken van wetenschap over de bestemming al een voldoende grond had om de boete te vernietigen, omdat zonder die wetenschap moeilijk van bewuste samenwerking kan worden gesproken. Tegelijkertijd laat het CBb daarmee de materiële component van het medeplegen-kader onbesproken. De feitelijke bijdrage van het bedrijf, het mengen, opslaan, laden, het inzetten van een nachtploeg, de planningscorrespondentie, wordt niet gewogen in het licht van de maatstaf van "voldoende gewicht". Dat is opvallend, juist omdat het CBb zelf overweegt dat bij een bijdrage die in hoofdzaak in de voorbereidende fase ligt, extra aandacht moet worden besteed aan de vraag of die bijdrage van voldoende gewicht was.

De uitspraak biedt daarmee een helder oordeel over de wetenschapscomponent, maar laat de bredere toets van het medeplegen onvolledig.

Overige aspecten: schadevergoeding en proceskosten

Naast de inhoudelijke beoordeling kende het CBb een schadevergoeding toe van € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn (artikel 6 EVRM). De procedure had in totaal ruim 6,5 jaar geduurd, terwijl de redelijke termijn voor drie instanties op vier jaar is gesteld. De vergoeding werd verdeeld: € 833,- ten laste van de minister (overschrijding in de bestuurlijke fase) en € 1.667,- ten laste van de Staat (overschrijding in de rechterlijke fase).

De minister werd daarnaast veroordeeld tot vergoeding van proceskosten van in totaal € 5.430,50, plus griffierecht van € 908,-.

Relevantie voor de praktijk

Deze uitspraak is om meerdere redenen relevant voor de bestuursrechtelijke handhavingspraktijk:

1. Bewijslast bij medeplegen. De uitspraak bevestigt dat bij het opleggen van bestuurlijke boetes de bewijslast voor medeplegen volledig bij het bestuursorgaan ligt, in lijn met het onschuldvermoeden. Het is niet aan de onderneming om aan te tonen dat zij geen medepleger is.

2. Onderbouwing van verplichtingen. Het enkele stellen dat een onderneming een bepaalde onderzoeksplicht had, is onvoldoende. De minister moet inzichtelijk maken waarom specifieke wettelijke bepalingen in het concrete geval tot die plicht leiden.

3. Medeplegen vereist meer dan betrokkenheid. Feitelijke betrokkenheid bij een transport (mengen, opslaan, plannen) maakt een onderneming niet automatisch medepleger. Zonder bewijs van wetenschap over de verboden gedraging ontbreekt het bewuste element van de samenwerking.

4. Kanttekening bij het kader. Zoals in de analyse hierboven besproken, verdient het aanbeveling om bij de beoordeling van medeplegen het volledige kader toe te passen, inclusief een expliciete weging van de materiële of intellectuele bijdrage van de vermeende medepleger.