Burgemeester mag demonstranten vooraf geen last onder dwangsom opleggen om een demonstratie te beëindigen

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 30 september 2026, ECLI:NL:RVS:2026:5814 en ECLI:NL:RVS:2026:5816

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt in twee uitspraken van 30 september 2026 dat de burgemeester van Haarlem geen bevoegdheid heeft om demonstranten een preventieve last onder dwangsom op te leggen. De lasten houden in dat de betrokkenen een demonstratie op een niet-openbare plaats direct moeten beëindigen zodra de burgemeester daartoe opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties, op straffe van verbeurte van € 1.000 per keer tot een maximum van € 5.000. Aanleiding zijn twee demonstraties van Extinction Rebellion in Haarlem in oktober 2022, in een supermarkt aan het Soendaplein en op het terrein van het provinciehuis aan de Dreef. De Afdeling overweegt dat van een preventieve last onder dwangsom een chilling effect uitgaat, zodat het betogingsrecht van artikel 9 van de Grondwet wordt beperkt. Artikel 125 van de Gemeentewet noemt geen van de doelcriteria van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en kan daarom niet als grondslag voor die beperking dienen, terwijl de Wet openbare manifestaties geen bestuursdwangbevoegdheid kent en een uitputtend stelsel bevat. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat een last onder dwangsom niet kan worden opgelegd voor gedrag dat pas verboden raakt wanneer de burgemeester een opdracht geeft, en zij bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 augustus 2024.

Inleiding en context

De wederpartijen zijn natuurlijke personen die deelnemen aan demonstraties van Extinction Rebellion in Haarlem. Verdere persoonlijke omstandigheden vermelden de uitspraken niet. In beide zaken gaat het om twee betrokkenen.

In de zaak met zaaknummer 202405895/1/A3, ECLI:NL:RVS:2026:5814, nemen zij op 1 oktober 2022 deel aan een demonstratie in de Albert Heijn aan het Soendaplein en geven zij geen gehoor aan het verzoek van de manager van de winkel om de winkel te verlaten. De burgemeester legt diezelfde dag lasten onder dwangsom op. In de zaak met zaaknummer 202405897/1/A3, ECLI:NL:RVS:2026:5816, nemen zij op 17 oktober 2022 deel aan een demonstratie op het terrein van het provinciehuis aan de Dreef. De locatiemanager heeft geen toestemming gegeven voor de demonstratie en de betrokkenen geven geen gehoor aan het verzoek van de beveiligers om het terrein te verlaten. Nadat de politie ter plaatse is gekomen, geeft de burgemeester op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties de opdracht het terrein te verlaten; ook daaraan geven zij geen gehoor, waarna zij strafrechtelijk worden aangehouden. De lasten volgen bij besluiten van 6 december 2022.

De bezwaren worden ongegrond verklaard bij besluiten van 19 juli 2023 onderscheidenlijk 19 en 20 juli 2023. Bij uitspraak van 12 augustus 2024 verklaart de rechtbank Noord-Holland de beroepen, voor zover hier van belang, gegrond, vernietigt zij de besluiten op bezwaar en herroept zij de primaire besluiten. De burgemeester stelt hoger beroep in. De Afdeling behandelt beide zaken ter zitting op 26 januari 2026.

Besluiten en wettelijk kader

De lasten berusten op artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht en houden in dat de betrokkenen een demonstratie op een niet-openbare plaats direct moeten beëindigen als de burgemeester daartoe de opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties. Zij verbeuren € 1.000 per keer dat zij geen gehoor geven aan die opdracht, tot een maximum van € 5.000. In de zaak over de supermarkt stelt de burgemeester zich bij de beslissing op bezwaar, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt dat de last voldoende concreet en duidelijk is en dat een begunstigingstermijn niet nodig is omdat die afhankelijk zal zijn van zijn opdracht.

Het beoordelingskader bestaat uit artikel 9 van de Grondwet, de artikelen 2, 8 en 11 van de Wet openbare manifestaties, de artikelen 125 en 175 van de Gemeentewet en de artikelen 5:4, 5:21, 5:23 en 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank oordeelt dat de burgemeester niet bevoegd was de lasten onder dwangsom op te leggen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet openbare manifestaties volgt dat de burgemeester terughoudend moet zijn in het beëindigen van demonstraties op niet-openbare plaatsen. De burgemeester kan via artikel 11 van die wet strafrechtelijk handhaven en de wet kent geen mogelijkheid voor bestuursrechtelijke handhaving. Daarnaast acht de rechtbank de lasten niet duidelijk en concreet geformuleerd, omdat niet duidelijk is welke demonstratie moet worden beëindigd en op welke niet-openbare plaatsen de lasten zien. De burgemeester had bovendien in de besluiten moeten opnemen wanneer de handhavingsbevoegdheid vervalt.

Standpunt van de burgemeester

De burgemeester betoogt dat hij bevoegd was de lasten op te leggen op grond van de artikelen 5:4 en 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 125 van de Gemeentewet. Hij is belast met de bescherming van de openbare orde en mag daarom op grond van artikel 125 van de Gemeentewet herstelsancties opleggen om naleving van de Wet openbare manifestaties te verzekeren. Vereist is volgens hem niet dat zijn herstelsanctiebevoegdheid ook in een andere, specifieke wet is vermeld.

Standpunt van de wederpartijen

De uitspraken vermelden dat de wederpartijen een schriftelijke uiteenzetting hebben gegeven en nadere stukken hebben ingediend, en dat zij ter zitting zijn verschenen, bijgestaan door hun advocaten. De inhoud van hun standpunt is in de uitspraken niet weergegeven.

Oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak

Centraal staat de vraag of de burgemeester bevoegd is om op grond van artikel 125 van de Gemeentewet een last onder dwangsom op te leggen ter handhaving van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend.

Artikel 9 van de Grondwet legt het betogingsrecht vast; uit het tweede lid volgt dat een demonstratie mag worden beperkt ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter voorkoming van wanordelijkheden. Het standpunt van de burgemeester dat van een beperking van het betogingsrecht geen sprake is omdat de last slechts dient ter handhaving van een opdracht die hij in de toekomst kan geven, volgt de Afdeling niet. Door de preventieve last onder dwangsom zijn de betrokkenen minder snel geneigd van hun betogingsrecht gebruik te maken. Aannemelijk is dat van de last een chilling effect uitgaat, zodat hun betogingsrecht in zoverre is beperkt.

Voordat de vraag aan de orde komt of die beperking gerechtvaardigd is, onderzoekt de Afdeling of de bevoegdheid bestaat. Een beperking van het betogingsrecht is alleen mogelijk ter bescherming van de doelcriteria van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. De Wet openbare manifestaties kent verschillende bepalingen waarin de burgemeester een bevoegdheid is toebedeeld om beperkingen te stellen wanneer hij motiveert dat dit noodzakelijk is ter bescherming van die doelcriteria, zoals de artikelen 2 en 8. Ook het noodbevel van artikel 175 van de Gemeentewet noemt een doelcriterium van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en kan daarom onder omstandigheden worden gebruikt om beperkingen te stellen aan het betogingsrecht.

De burgemeester heeft het betogingsrecht beperkt met gebruik van de algemene herstelsanctiebevoegdheid van artikel 125 van de Gemeentewet. Dat artikel noemt geen van de doelcriteria van artikel 9, tweede lid, van de Grondwet en kan daarom niet als grondslag dienen voor een beperking van het betogingsrecht. Het past evenmin in het systeem van de Wet openbare manifestaties dat de burgemeester langs die weg voorschriften kan verbinden aan demonstraties op niet-openbare plaatsen. Die wet kent geen artikel waarin een bestuursdwangbevoegdheid is neergelegd, en uit de systematiek noch uit de totstandkomingsgeschiedenis valt af te leiden dat zo'n bevoegdheid desalniettemin bestaat. De wetgever heeft in de Wet openbare manifestaties een uitputtend systeem van regels en bevoegdheden rondom manifestaties vastgelegd.

De verwijzing van de burgemeester naar de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2814, brengt daarin geen verandering. In die zaak was aan de orde of sprake was van onmiddellijke handhaving van de openbare orde als bedoeld in artikel 5:23 van de Algemene wet bestuursrecht, wat zou betekenen dat de bepalingen over herstelsancties uit die wet niet van toepassing zijn. Omdat de burgemeester geen herstelsanctiebevoegdheid heeft op grond van artikel 125 van de Gemeentewet, komt de Afdeling aan die vraag niet toe.

Ten overvloede overweegt de Afdeling dat de last inhoudt dat een toekomstige betoging moet worden beëindigd op straffe van verbeurte van een dwangsom, als de burgemeester daartoe de opdracht geeft op grond van artikel 8 van de Wet openbare manifestaties. Het verbod om te demonstreren ontstaat dus pas wanneer die opdracht wordt gegeven, en het is niet mogelijk een last onder dwangsom op te leggen voor iets wat nog niet is verboden. Het betoog van de burgemeester slaagt niet. Bespreking van de overige hogerberoepsgronden is daarmee overbodig.

Beslissing

In beide zaken is het hoger beroep ongegrond en bevestigt de Afdeling de aangevallen uitspraak. De burgemeester van Haarlem wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep, in de zaak over de supermarkt tot € 1.896,85 en in de zaak over het provinciehuis tot € 1.955,90, in beide gevallen geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van de burgemeester in elke zaak een griffierecht van € 559 geheven.

Lees hier de volledige uitspraak in de zaak over de supermarkt en hier de volledige uitspraak in de zaak over het provinciehuis.