Advies College van procureurs-generaal over de tweede aanvullingswet: voorselectie onder leiding van de officier van justitie

Het College van procureurs-generaal heeft de minister van Justitie en Veiligheid op 15 oktober 2026 geadviseerd over het wetsvoorstel voor de tweede aanvullingswet nieuw Wetboek van Strafvordering. Het Openbaar Ministerie heeft het advies op 16 oktober 2026 gepubliceerd, samen met een toelichtend nieuwsbericht dat zich richt op de regeling van het functioneel verschoningsrecht. De tweede aanvullingswet vult het nieuwe Wetboek van Strafvordering aan, dat met de Wet van 25 februari 2026 in het Staatsblad is gepubliceerd (Stb. 2026, 56), en herstelt omissies. Het verschoningsrecht is het eerste en meest uitgebreide hoofdstuk van het advies. Het voorstel legt de voorselectie van mogelijk verschoningsgerechtigde gegevens in meer gevallen bij de officier van justitie, terwijl de rechter-commissaris blijft beslissen over kennisneming van materiaal waarvan het redelijk vermoeden bestaat dat het onder het verschoningsrecht valt. Het College is positief over die keuze en vraagt de minister op een reeks punten om aanvulling of verduidelijking. Eerder verschenen op dit platform een bespreking van de voorgestelde regeling en een overzicht van de consultatiereacties van de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse orde van advocaten en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie.

De huidige filteringspraktijk volgens het College

Het College schetst in het advies de problemen bij het uitfilteren van verschoningsgerechtigde gegevens uit in beslag genomen materiaal. Al in 2010 vroeg het OM aandacht voor vertragingen door beklagprocedures op grond van artikel 552a Sv, wat leidde tot termijnen voor een versnelde behandeling van klaagschriften. Het College verwijst naar onderzoek van het WODC uit 2021, waaruit volgt dat de filteringsprocedure gemiddeld 211 dagen duurt vanaf de doorzoeking tot de beschikking van de rechter-commissaris. Daarna kost de afhandeling van beklag bij de rechtbank en cassatie bij de Hoge Raad volgens het College gemiddeld nog eens 200 dagen. Gedurende die periode kunnen de gegevens niet aan het onderzoeksteam worden verstrekt.

In het nieuwsbericht noemt het OM fraude, witwassen en andere economische delicten als zaken waarin vaak grote hoeveelheden gegevens in beslag worden genomen, zoals de inhoud van smartphones en bedrijfsadministraties. Het College schrijft verder dat technische oplossingen voor het filteren, zoals AI, nog volop in ontwikkeling zijn en volgens het College menselijk handelen niet volledig kunnen en mogen vervangen. Het rechtsvergelijkend onderzoek van het WODC uit 2025 laat volgens het College zien dat het verschoningsrecht in Nederland ruimer wordt geïnterpreteerd dan in Engeland, Frankrijk, Zwitserland en Duitsland.

De voorgestelde regeling: zorgplicht, redelijk vermoeden en voorselectie

De voorgestelde artikelen 2.7.57a en 2.8.3 bevatten een algemene zorgplicht voor het OM en de opsporingsinstanties om inbreuken op het functioneel verschoningsrecht zoveel mogelijk te voorkomen, bij de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens en bij heimelijke bevoegdheden. Volgens de memorie van toelichting codificeert dit een uitgangspunt uit het arrest van de Hoge Raad van 12 maart 2024 en gaat het om een inspanningsverplichting, geen resultaatverplichting. Het redelijk vermoeden dat gegevens onder het verschoningsrecht vallen, wordt in artikel 2.7.61a gekoppeld aan specifieke voorwerpen of gegevens. Bij een verzameling bestaat dat vermoeden alleen als het betrekking heeft op het overgrote deel daarvan.

Artikel 2.7.61b introduceert een lagere drempel: bij op feiten en omstandigheden gebaseerde aanwijzingen dat een verzameling ook verschoningsgerechtigde gegevens bevat, draagt de officier van justitie zorg voor een voorselectie. Het College noemt het positief dat deze voorselectie in de wet wordt onderscheiden van de beslissing tot kennisneming door de rechter-commissaris. Het OM is volgens het advies van plan de voorselectie te beleggen bij functionarissen die geen deel uitmaken van het onderzoeksteam. Bij de voorselectie wordt volgens het College niet inhoudelijk beoordeeld of correspondentie onder het verschoningsrecht valt. In het voorbeeld uit het advies, een mailbox van 10.000 e-mails waarvan 1.000 van of aan advocaten, geldt het redelijk vermoeden voor al die 1.000 e-mails en hun bijlagen, ook als de advocaat alleen in de cc staat. Het College gaat ervan uit dat een voorselectie volledig nooit honderd procent sluitend is; verschoningsgerechtigd materiaal dat na vrijgave toch wordt aangetroffen, valt onverkort onder het verbod op kennisneming.

Gedeelde verantwoordelijkheid met de beroepsgroepen

Het College benadrukt in het advies en in het nieuwsbericht dat de bescherming van het verschoningsrecht een gedeelde verantwoordelijkheid is van de overheid en de geheimhouders. Het noemt als voorbeelden het gebruik van een beperkt aantal afgeschermde kanalen, zoals aangewezen telefoonnummers en e-mailadressen of speciale communicatieportalen, en het aanbrengen van een watermerk op verschoningsgerechtigde documenten. De memorie van toelichting bevat al een overweging in die richting. Het College vraagt de minister dit op het niveau van de wet vast te leggen, bijvoorbeeld in een nieuw tweede lid bij de artikelen 2.7.57a en 2.8.3. Verder wil het College de waarborgen van de regeling in samenspraak met de beroepsgroepen uitwerken in het aangekondigde uitvoeringsbesluit, en de zorgplicht nader invullen in beleidsregels. Een aanzet daarvoor ziet het College in de Aanwijzing waarborgen professioneel verschoningsrecht (2025A001), die sinds 1 juni 2025 geldt. Volgens het College staat daarin dat de algemene verwachting dat iedere gegevensdrager verschoningsgerechtigde informatie kan bevatten, niet verplicht tot filtering.

Vragen en verzoeken aan de minister

Het College stelt de minister een reeks vragen. Het wil weten of de zorgplicht meebrengt dat de officier van justitie de rechter-commissaris alsnog informeert wanneer het redelijk vermoeden pas tijdens het onderzoek ontstaat. Over de rol van de rechter-commissaris vraagt het College of diens oordeel ook ziet op de terechtheid van het vermoeden van de officier van justitie, of de rechter-commissaris in evidente gevallen een tussentijdse beslissing kan nemen zonder de volledige procedure van artikel 2.7.62, en of een beslissing dat het verschoningsrecht zich niet over materiaal uitstrekt een beslissing tot kennisneming in de zin van artikel 2.7.64 is.

Over het begrip “overgrote deel” vraagt het College welke eenheid als gegevensverzameling geldt, de harde schijf of een afzonderlijke map, en of het om meer dan de helft gaat of om veel meer dan de helft. Bij heimelijke bevoegdheden gaat het College ervan uit dat de voorselectie niet hoeft te wachten tot de betrokkene inlichtingen kan verstrekken, en het vraagt de memorie van toelichting daarop aan te vullen. Ook verzoekt het College de zin “De selectie vindt zo mogelijk plaats door middel van automatische filtering” uit artikel 2.7.61b te schrappen. Volgens het College is onduidelijk of “automatisch” doelt op een computer, zoektermen, algoritmes of AI, en wijkt de betekenis af van artikel 2.8.3c, waar het gaat om verwerking zonder menselijke tussenkomst.

Bewaarplicht, beklag en bewijsgebruik

Artikel 2.7.62b voorziet in een bewaarplicht in plaats van vernietiging: gegevens worden ontoegankelijk gemaakt voor de opsporingsambtenaren in het onderzoek. Het College onderschrijft die keuze en wijst op de forensische uitgangspunten van chain of evidence en chain of custody en op een informatieblad van het NFI van 22 april 2025. In een voorbeeld beschrijft het College een in beslag genomen bedrijfslaptop met notariële akten, die later vals blijken te zijn en uiteindelijk tot een verdenking tegen de notaris leiden. Het College vraagt of de officier van justitie een herhaalde vordering tot kennisneming kan doen en of het behoud van een vernietigingsplicht bij automatische nummerherkenning van advocaten in artikel 2.8.3c een omissie is.

Voor de beklagprocedure van artikel 6.4.11a vraagt het College om in de wettekst op te nemen dat het beklag alleen ziet op de beslissing tot kennisneming of het beëindigen daarvan, en om duidelijkheid over de openbaarheid van de behandeling in raadkamer. Over artikel 4.3.11a, dat bewijsgebruik van verschoningsgerechtigd materiaal zonder toestemming uitsluit, vraagt het College of die bepaling ook ziet op afgeleid bewijs. Volgens het College zou het uitgangspunt moeten zijn dat de bepaling alleen het verschoningsgerechtigde materiaal zelf betreft.

Werklast voor het OM

In het hoofdstuk over uitvoeringsconsequenties verwacht het College per saldo een werklastverzwaring door de voorselectie. Daar staat tegenover dat vorderingen op grond van artikel 181 Sv voor filtering door de rechter-commissaris minder vaak nodig zijn. De omvang van de verzwaring is volgens het College nog niet vast te stellen, omdat de werkprocessen met de opsporingsdiensten nog moeten worden uitgewerkt. Het College wijst er verder op dat aangescherpte beklaggronden niet vanzelf tot minder klaagschriften leiden.

Overige onderdelen van het advies

Het advies gaat ook in op de codificatie van de Prokuratuur- en Landeck-rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over toegang tot verkeers- en locatiegegevens en tot gegevens op in beslag genomen telefoons. Het College verwijst naar het arrest van het Hof van 16 juli 2026 in een Portugese mededingingszaak (C-258/23 tot en met C-260/23), waarin het Hof volgens het College oordeelde dat voor inbeslagneming van zakelijke e-mails in bedrijfsruimten geen voorafgaande rechterlijke toets is vereist, wel voor apparaten van bestuurders en medewerkers als natuurlijke personen. Het College vraagt de minister op grond daarvan een vierde uitzondering op de machtigingseis van artikel 2.7.38 op te nemen. Daarnaast plaatst het College kritische kanttekeningen bij de voorstellen over slachtofferrechten, en verzoekt het af te zien van de regeling over financiële uitkeringen bij niet-naleving van slachtofferrechten en van de verplichte schorsing bij afwezigheid van een opgeroepen slachtoffer. Het advies behandelt verder mediation, verslaglegging door middel van opnames, biometrische gegevens en de hackbevoegdheid.

Afsluiting

Het College van procureurs-generaal heeft op 15 oktober 2026 positief geadviseerd over de regeling van het functioneel verschoningsrecht in de tweede aanvullingswet nieuw Wetboek van Strafvordering, waarin de voorselectie onder leiding van de officier van justitie komt en de rechter-commissaris beslist over kennisneming. Het College vraagt om wettelijke vastlegging van de gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en geheimhouders en legt de minister vragen voor over het redelijk vermoeden, de voorselectie, de bewaarplicht, de beklagprocedure en het bewijsgebruik. Het advies volgt op de internetconsultatie die op 11 september 2026 sloot en waarin onder meer de Raad voor de rechtspraak, de NOvA en de KNB hebben gereageerd. Het wetsvoorstel moet nog voor advies naar de Raad van State en daarna worden ingediend bij de Tweede Kamer; de parlementaire behandeling moet nog plaatsvinden.

Klik hier voor het volledige advies.