De Eerste Kamer heeft dinsdag 15 maart 2016 gedebatteerd met minister Schultz van Haegen-Maas Geesteranus (Infrastructuur en Milieu) over de Omgevingswet. Dit wetsvoorstel beoogt het omgevingsrecht te bundelen in één Omgevingswet. De gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten worden in één wet geïntegreerd met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. Op 22 maart 2016 wordt gestemd over het wetsvoorstel en over de vijf moties die tijdens het debat zijn ingediend.
Eeuwenoud complex proces
Senator Flierman (CDA) betoogde dat het proces van vormgeving en regulering van de fysieke omgeving zich eeuwenlang heeft ontwikkeld en sinds de 19e eeuw aanzienlijk complexer is geworden. Hij noemde het een prestatie van formaat dat zulke complexe materie samenhangend in één wetsvoorstel is ondergebracht. De senator vroeg wel of het wetsvoorstel niet te hoge verwachtingen heeft van burgerparticipatie. Ook pleitte hij voor ruimte voor meerdere omgevingsplannen per gemeente Flierman vroeg ook naar de overgangsfase waarin oude bestemmingsplannen moeten samenkomen met het nieuwe geïntegreerde plan en naar het vaststellen van de omgevingswaarde door zowel het Rijk als de gemeente. Flierman merkte verder op dat het bestuursakkoord tussen IPO, VNG en de waterschappen vermoedelijk minder lang van kracht is dan het wetsvoorstel en vroeg wat er gebeurt als er in de komende jaren een verschuiving van bevoegdheden plaatsvindt. Verder stelde de senator dat een goed functionerende ICT-infrastructuur voor deze wet essentieel is. De minister moet volgens Flierman een sturende bevoegdheid krijgen in het ICT-project. De senator uitte zorgen over de expertise en het budget dat het ministerie hiervoor beschikbaar heeft. Ook vroeg hij in hoeverre het ministerie voldoende ruimte voor bestuurlijke afweging gaat geven aan provincies en gemeenten. Tot slot vroeg Flierman naar het budget voor cultuurverandering bij ambtenaren, bestuurders, belangenbehartigers, volksvertegenwoordigers en anderen.
Parlementair oogje in het zeil
Senator Van Dijk (SGP) betoogde dat de werkelijk belangrijke zaken worden vastgelegd in algemene maatregelen van bestuur (AMvB 's). De wet zelf regelt vooral de procedures en instrumenten. De senator uitte kritiek op het doorschuiven van belangrijke normen voor luchtkwaliteit, waterveiligheid en geluidshinder naar AMvB 's, vooral vanwege het gebrek aan democratische controle hierop. Ook aanpassing van nationale regelgeving door Europese richtlijnen verdient volgens de senator een parlementair oogje in het zeil. Van Dijk vroeg of de minister op korte termijn kan kijken hoe belangrijke normen en regels in de wet zelf kunnen worden opgenomen, zoals de norm voor hoogwaterbescherming. Van Dijk pleitte ook voor terughoudendheid van de centrale en provinciale overheid bij het inmengen in gemeentelijke plannen voor windmolenparken. Ook vroeg hij hoe kan worden voorkomen dat het Rijk en provincies kinkende omgevingswaarden op papier zetten en vervolgens de uitvoeringsproblemen over de schutting gooien. Tot slot vroeg senator Van Dijk of het wel verstandig is om de onteigeningswet in de Omgevingswet op te nemen als een deel van het onteigeningsverhaal bij de civiele rechter blijft.
Inspraak van burgers
Senator Van Hattem (PVV) betoogde dat noodzakelijke economische ontwikkelingen te vaak door lange procedures gedwarsboomd. Dit gaat ten koste van werkgelegenheid. Hij juichte toe dat het wetsvoorstel inzet op vereenvoudiging van de bestuursrechtelijke procedures. Toepassing van de Omgevingswet kan volgens Van Hattem echter ook leiden tot nog het voller en dichtbevolkter maken van ons land, zoals de verruimde mogelijkheden voor de vestiging van asielzoekerscentra. De senator pleitte voor meer inspraak van omwonenden bij de besluitvorming over de komst van asielzoekerscentra en windturbines. Omwonenden die net iets te ver weg wonen, hebben volgens Van Hattem geen enkele inspraak. De direct omwonenden worden slecht geïnformeerd over de plannen en hebben te weinig tijd om inspraak te leveren. Van Hattem vroeg ook hoe de rechtszekerheid van burgers bij een globaal Omgevingswet toch kan worden gewaarborgd. De senator betoogde dat de Omgevingswet te weinig inzet op burgerparticipatie en te weinig openheid biedt over besluitvorming van de lokale overheid. De senator diende een motie in die de regering verzoekt om in de uitwerking van algemene maatregelen van bestuur geen maatregelen op te nemen die versoepelingen mogelijk maken in de vestiging van asielzoekerscentra, moskeeën en windturbineparken. Minister Schulz ontraadde de motie en gaf aan de inhoudelijke afweging over de bestemming van gebouwen door gemeenten moet worden gemaakt.
Termijn van inwerkingtreding
Senator Meijer (SP) betoogde dat de bekorte termijnen van de inwerkingtreding van een besluit. Dit maakt het moeilijk voor de burger om te participeren en om voor zijn of haar belangen op te komen. Senator Meijer diende een motie in die de regering oproept om de termijn voor inwerkingtreding van omgevingsvergunningen voor onomkeerbare activiteiten te verlengen naar vier weken. De minister gaf aan dat zij vast wil houden aan snelle, inzichtelijke procedures. Zij ontraadde de motie. Als de motie toch wordt aangenomen, zal de minister dit via de Invoeringswet regelen.
De senator uitte ook twijfels over de kinderziektes die het ICT-project (de Laan voor de Leefomgeving) vertoont. Verder vreest de senator dat lokale overheden nog niet klaar zijn voor de Omgevingswet. Het vergt van hen niet alleen veel tijd en moeite, maar ook een cultuuromslag en een aanzienlijke verruiming van hun verantwoordelijkheden. De financiële implicaties hiervan zijn volgens de senator onvoldoende afgedekt. Meijer uitte ook zorgen over de kwaliteit van de leefomgeving, aangezien hier in het wetsvoorstel geen regels voor zijn vastgelegd. De senator vroeg welke bestuurslaag voor welk kwaliteitsaspect een ondergrens moet bewaken. Tot slot vroeg zij naar de inhoud van de Nationale Omgevingsvisie en hoe deze visie zich verhoudt tot de Structuurvisie Ondergrond.
Zorgen over uitvoeringstraject
Senator Stienen (D66) betoogde dat het van groot belang is dat de Eerste en Tweede Kamer niet buiten spel worden gezet bij het opstellen van de AMvB 's. De senator uitte ook zorgen over de rol van de ICT, doorzettingsmacht van verschillende bestuurslagen en de in het geding zijnde rechtszekerheid bij verkorte termijnen voor inwerkingtreding. De senator complimenteerde de minister met de communicatie over het wetgevingstraject tot nu toe en vroeg of de communicatie ook zo open zal blijven in het uitvoeringstraject. Stienen stelde dat het wetsvoorstel veel kansen biedt voor inspraak van burgers en voor regie van lokale overheden op de inrichting van de publieke ruimte en het beschermen van de gezondheid en veiligheid van hun inwoners. De senator vroeg wel of de bewijslast voor gezondheidsschade komt te liggen bij de overheid, de aanvrager of de burger. Stienen vroeg ook hoe bestuursorganen burgerparticipatie maximaal kunnen organiseren en stimuleren. De senator uitte zorgen over de haalbaarheid van de beoogde cultuurverandering en de effecten van de wet op duurzaamheid en milieu. Er worden in het wetsvoorstel immers geen minimumwaarden vastgelegd voor schoon water, schone lucht en inperking van geluidsoverlast. Stienen vroeg ook aandacht over de grensoverschrijdende aspecten van het wetsvoorstel.
Senator Stienen diende een motie in die de regering verzoekt om bij het opstellen van de Nationale Omgevingsvisie uiteen te zetten hoe er kan worden bijgedragen aan het verwezenlijken van de klimaatdoelen, zoals die zijn vastgesteld in het klimaatakkoord van Parijs 2015. Minister Schulz gaf aan dat zij deze motie ziet als een ondersteuning van het beleid.
Duurzame ontwikkeling
Senator Teunissen (PvdD) stelde dat het goed is om wetgeving te vereenvoudigen, maar dat dit niet mag leiden tot een aantasting van de positie van de zwaksten. Teunissen vroeg welke bescherming er overblijft voor schone lucht, een veilige en gezonde leefomgeving en het groen in de steden/dorpen en natuurgebieden. De senator betoogde dat de Omgevingswet regels zou moeten stellen om de diverse klimaatcrises het hoofd te bieden. Volgens de senator had de regering het liefst het parlement geheel buiten spel gezet in het bepalen van de uiteindelijke regels voor bescherming. Pas bij de behandeling van de Invoeringswet kan alles in samenhang worden bekeken en kunnen de effecten worden beoordeeld. Teunissen betoogde dat er vooral ruimte ontstaat voor economische ontwikkeling en niet voor duurzame ontwikkeling. Ook maakt het wetsvoorstel volgens de senator onvoldoende duidelijk welke actieve betrokkenheid er wordt verwacht van burgers en maatschappelijke partners. Teunissen vroeg ook naar de rechtspositie van de burger die voor bescherming van zijn leefomgeving geen beroep kan doen op de rechter. Verder haalde de senator de zorg van de VNG aan, dat er bij veel gemeenten nog onduidelijkheid is over normstellingen. Zij vroeg ook of de regering bereid is om een bepaling over de programmatische aanpak van stikstof op te nemen in het wetsvoorstel.
Ruimtelijk rentmeesterschap
Senator Bikker (ChristenUnie) vroeg in hoeverre het wetsvoorstel een goede invulling biedt van ruimtelijk rentmeesterschap. Veel van wat er in het wetsvoorstel staat wordt uitgewerkt in de Invoeringswet en in vier grote AMvB 's. Er zijn volgens Bikker echter normen die in wetgeving moeten worden vastgelegd, zoals die rond waterveiligheid. Dat basisbeschermingsniveau hoort in de Omgevingswet. De senator vroeg ook of de gewenste toename in burgerparticipatie wel haalbaar is en wie de kwaliteit borgt van informatie die burgers krijgen. Zij haalde hiertoe onder meer de verzwakte positie van regionale omroepen aan. Er wordt volgens Bikker veel gevraagd van ambtenaren, volksvertegenwoordigers en bestuurders. Over de verkorte termijn van inwerkingtreding merkte de senator op dat dit tot een achteruitgang in de rechtsbescherming leidt.
Wet versus AMvB
Senator Vos (GroenLinks) stelde dat het wetsvoorstel onvoldoende recht doet aan de medewetgevende rol van het parlement. Zij hekelde dat er veel zaken niet in formele wetgeving zijn vastgelegd. Hier gaat immers een ordende en harmoniserende werking van uit en draagt bij aan de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden. Vos pleitte ervoor dat er nationale omgevingswaarden komen voor geluid, geur en CO2. Zij bepleitte ook een verplichte provinciale omgevingswaarde voor landschap. De senator vroeg de minister om te garanderen dat het beschermingsniveau bij vergunningverlening gelijk blijft. Gemeenten hebben immers veel ruimte in de beoordeling van een aanvraag. De verdeling van taken en bevoegdheden tussen overheden is volgens de senator onduidelijk en met te weinig waarborgen omkleed. De provincie zou een instemmingsrecht moeten hebben bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Zij betreurde dat het beoordelen van een vergunningsaanvraag 'in samenhang' in het nieuwe wetsvoorstel is geschrapt. In de nieuwe wet kan bovendien langdurig worden afgeweken van natuur- en milieunormen. De vier AMvB 's beslaan volgens de senator honderden pagina's, die vrijwel door niemand te doorgronden zijn.
Senator Vos diende een motie in die de regering verzoekt de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen in de uitvoeringsregelgeving zoveel mogelijk ongewijzigd over te nemen uit de huidige wet- en regelgeving en ervoor te zorgen dat er geen verslechtering van het beschermingsniveau optreedt. Minister Schulz gaf aan dat er ruimte nodig is voor harmonisatie van regelgeving maar dat zij de motie verder ziet als ondersteuning van het beleid.
Senator Vos diende een tweede motie in die de regering verzoekt instructieregels als vangnet op te nemen in de uitvoeringsregels, zodat decentrale overheden verplicht worden om regels te stellen voor geluid, geur, landschappelijke waarden en natuur. Minister Schulz gaf aan dat hier instructieregels voor komen en dat zij de motie dus ziet als ondersteuning van het beleid. Voor landschapswaarden geldt dit alleen voor erfgoed.
Normstelling
Senator Verheijen (PvdA) vroeg welke tijdswinst er geboekt wordt als het parlement inhoudelijk betrokken wil zijn bij de normstelling in AMvB 's. Er had dan immers net zo goed gestreefd kunnen worden naar normstelling in de wet. Volgens Verheijen vereist de noodzakelijke ICT-voorziening een forse, financiële technische en operationele inzet van alle betrokkenen. Hij vroeg welke eisen de minister stelt aan decentrale overheden voor het op orde brengen van hun inbreng bij het ICT-portaal. Bestaande kennis van omgevingsrecht wordt volgens de senator grotendeels onbruikbaar. Verheijen gaf aan dat hij zorgen heeft over de honderden kleine gemeentes die hier mee te kampen krijgen en vroeg of er wellicht behoefte is aan de Transitie-autoriteit zoals in het sociale domein. Verder vroeg de senator of er in het te sluiten bestuursakkoord ook aandacht zal zijn voor de handhaving- en toezichtkosten. Ook vroeg Verheijen aandacht voor de balans tussen flexibiliteit en bescherming. Hij vroeg de minister om integraliteit in de besluitvorming te waarborgen. Hij bepleitte verder dat EU-rechtsbeginselen zoals 'de vervuiler betaalt' en 'bronaanpak' in omgevingsplan en verordening worden opgenomen, net als het thema gezondheid. Tot slot
Kansen voor de toekomst
Senator Jorritsma-Lebbink (VVD) complimenteerde de minister met het brede draagvlak voor dit wetsvoorstel. De rechtszekerheid is volgens Jorritsma in de nieuwe situatie beter geborgd dan in de oude situatie. Bovendien biedt het wetsvoorstel veel kansen voor de overheid om beter te worden in het betrekken van burger bij besluit- en beleidsvorming in de publieke ruimte. Er zijn echter grenzen aan burgerparticipatie: het is volgens de senator niet zo dat iedere burger de gemaakte keuze hoeft te steunen. Jorritsma gaf aan dat zij zeer hecht aan de mogelijkheid om in dichtbevolkte gebieden aparte kwaliteitscriteria te hanteren voor de leefomgeving. Hier moeten lokale overheden de verantwoordelijkheid voor krijgen; landelijke kwaliteitsnormen zijn volgens de senator onmogelijk. Er moet volgens Jorritsma sprake zijn van een aanmerkelijk bovenlokaal belang om te rechtvaardigen dat de centrale of provinciale overheid zich mengt in lokaal beleid. De senator betoogde dat het belangrijk is om dat het parlement bij de behandeling van de AMvB 's, de aanvullingswetgeving en de Invoeringswet niet allerlei aanscherpingen gaat doorvoeren.
Eenvoudiger, inzichtelijker, beter
Minister Schultz van Haegen-Maas Geesteranus (Infrastructuur en Milieu) betoogde dat het doel van de stelselherziening ligt in het vereenvoudigen en inzichtelijker maken van regelgeving. Zij haalde aan dat er al ongeveer 30 gemeentes zijn die met deze wet aan het experimenteren zijn. Een groot voordeel van dit wetsvoorstel is dat het ruimte biedt voor een eigen afweging op lokaal niveau. Ook verbetert en versnelt het wetsvoorstel de besluitvorming voor grote projecten in de fysieke ruimte en wordt de onderzoek last verminderd. De stelselherziening vereist volgens de minister wel een belangrijke cultuurverandering.
Het participatieproces zal per regio verschillend worden ingevuld. De waarschuwing van het SCP dat er niet teveel mag worden verwacht zal de minister onder andere betrekken bij haar Nationale Omgevingsvisie. Het wordt voor burgers in elk geval makkelijker om toegang te krijgen tot informatie. Over de inspraak ten aanzien van bijvoorbeeld asielzoekerscentra merkte de minister op hier een kenbare, toegankelijke uitnodiging voor komt. Er wordt echter ook van burgers zelf verwacht om alert te zijn op mogelijkheden voor inspraak.
Over het vastleggen van kwaliteitsnormen in AMVB 's stelde de minister dat deze normen nu in een veelvoud van regels zijn vastgelegd. De bedoeling is om al deze regels te bundelen in vier AMvB 's. Het voordeel hiervan is dat Europese regelgeving tijdig kan worden doorgevoerd. Na het vaststellen van de AMvB 's kan er inhoudelijk worden gediscussieerd over de normstellingen, aldus de minister. Dit is niet alleen efficiënter maar biedt ook meer mogelijkheden voor maatwerk.
De beroep- en bezwaarmogelijkheden veranderen onder deze wet niet, stelde de minister. De termijn voor de inwerkingtreding van besluiten worden in het wetsvoorstel verkort van 6 naar 2 weken. Als binnen twee weken beroep of bezwaar wordt ingesteld, wordt het besluit geschorst en treedt het (nog) niet in werking. Ook na die termijn kan er door de rechter worden besloten dat het besluit geschorst moet worden.
De minister betoogde dat het wetsvoorstel geen essentiële wijzigingen maakt in de verdeling van bevoegdheden van rijk, provincies en gemeenten. Het biedt juist instrumenten voor gebiedsgerichte coördinatie. Centraal staat dat de bevoegdheid decentraal is, tenzij er zwaarwegende redenen te zijn om dat anders te regelen. Overheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het voldoen aan omgevingswaarden. De afspraken met VNG, IPO en de waterschappen over dit wetsvoorstel zijn volgens de minister constructief tot stand gekomen.
