Wet urgente persoonsvermissingen: telecombevoegdheden buiten het strafvorderlijk kader in consultatie

Op 12 mei 2026 is het conceptwetsvoorstel Wet urgente persoonsvermissingen door het Ministerie van Justitie en Veiligheid in internetconsultatie gebracht, samen met de bijbehorende memorie van toelichting. De voorgestelde wet introduceert een afzonderlijk juridisch regime voor de inzet van telecomgerelateerde bevoegdheden bij vermissingen waarin geen redelijk vermoeden bestaat van een strafbaar feit. De kern is dat de politie, onder gezag van de officier van justitie en met machtiging van de rechter-commissaris, aanbieders van communicatiediensten kan bevelen gegevens te verstrekken over de gebruiker van een mobiele telefoon en over diens communicatieverkeer, en daarnaast stelselmatig de locatie van een mobiele telefoon kan bepalen. Voor de bijzonder-strafrechtpraktijk is het wetsvoorstel om meerdere redenen interessant: het werkt het arrest Prokuratuur uit voor een niet-strafvorderlijke context, het breidt het gezag van het openbaar ministerie uit naar de hulpverleningstaak van de politie en het bevat een eigen gegevensverwerkingsregime dat afwijkt van zowel de Wet politiegegevens als de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. De Wegingskalender WGK007022 toont dat het ministerie de bevoegdheden uitdrukkelijk wil scheiden van de strafvordering, om zo het bestaande verbod op détournement de pouvoir te respecteren. Hieronder volgt een overzicht van de hoofdlijnen van het voorstel.

Aanleiding en juridische lacune

De aanleiding voor het wetsvoorstel is niet nieuw. Al in 2013 wees de Nationale ombudsman in het rapport Kind vermist op de tekortschietende middelen om minderjarige vermisten te lokaliseren wanneer geen sprake is van een verdenking van een strafbaar feit. Een jaar later beschreef het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) in het rapport Zoekmiddelen bij urgente persoonsvermissingen de juridische knelpunten waar politie en openbaar ministerie tegenaan liepen. In hoofdlijnen ging het om het volgende. De hulpverleningstaak van de politie is geregeld in artikel 3 van de Politiewet 2012, maar die grondslag biedt alleen ruimte voor handelingen die een niet meer dan beperkte inbreuk op grondrechten maken. Voor het opvragen van verkeers- en locatiegegevens bij telecomaanbieders was, en is, een specifieke wettelijke grondslag nodig. Bij vermoeden van een misdrijf kunnen de bevoegdheden uit het Wetboek van Strafvordering worden ingezet, maar bij een louter hulpverleningsdoel ontbreekt zo'n grondslag. In de praktijk verstrekken aanbieders op vrijwillige basis gegevens wanneer de politie acuut levensgevaar aantoont, gebaseerd op artikel 6 en artikel 9 AVG. Die afhankelijkheid van vrijwillige medewerking is volgens de memorie van toelichting onwenselijk, mede omdat de beslissing om al dan niet te verstrekken bij de aanbieders zelf komt te liggen.

De problematiek werd recent opnieuw aangestipt in het WODC-rapport Met vereende krachten? Lessen uit praktijkervaringen met publiek-private samenwerking in het kader van de politietaak van Dekker, Feys, Glebbeek, Lindeman en Loyens (WODC-rapport 3424, 2025). Dat onderzoek signaleerde onder meer dat de samenwerking tussen politie en private partijen, waaronder telecomaanbieders, gebaat is bij een duidelijker juridisch kader.

Reikwijdte: wanneer is een vermissing 'urgent'?

Het wetsvoorstel beperkt zijn reikwijdte uitdrukkelijk. Het is volgens artikel 2 niet van toepassing wanneer een redelijk vermoeden bestaat dat de vermissing het gevolg is van een misdrijf, en evenmin wanneer de vermiste persoon zich heeft onttrokken aan de uitvoering van verplichte zorg als bedoeld in artikel 13:3a van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg. Voor die situaties bestaan reeds eigen regimes met daarbij behorende waarborgen.

Een vermissing is urgent indien aan twee vereisten is voldaan: de feitelijke verblijfplaats van de persoon is onbekend en er zijn aanwijzingen dat de gezondheid of veiligheid van die persoon ernstig in gevaar is. Het criterium "aanwijzingen" wordt door de wetgever als een relatief lage drempel gepresenteerd, gerechtvaardigd door de spoedeisendheid die een urgente vermissing kenmerkt. De memorie van toelichting benoemt verschillende factoren die een rol kunnen spelen bij die beoordeling, zoals minderjarigheid (in het bijzonder kinderen van twaalf jaar of jonger), sterke afhankelijkheid van levensreddende medicatie, indicaties van suïcidaliteit, extreme weersomstandigheden en gedrag dat afwijkt van de normale routines van de betrokkene. Het is de officier van justitie die, op verzoek van een hulpofficier van justitie, vaststelt dat een persoonsvermissing urgent is (artikel 5, eerste lid). Met die vaststelling komt het gezag over de politie bij de officier van justitie te liggen en komt de inzet van de voorgestelde bevoegdheden in beeld.

Het wetsvoorstel raamt het aantal urgente vermissingen op jaarlijks ongeveer 3.000 tot 4.500, op een totaal van naar schatting 30.000 vermissingsmeldingen per jaar. De structurele lasten worden in de toelichting voorlopig geraamd op 3,1 miljoen euro per jaar (prijspeil 2022). RD

De voorgestelde bevoegdheden

Het voorstel kent drie hoofdbevoegdheden, plus een noodgevalbevoegdheid. Artikel 6 maakt het mogelijk dat een ambtenaar van politie of de officier van justitie bij een aanbieder van een communicatiedienst gebruikersgegevens vordert: naam, adres, woonplaats en het nummer als bedoeld in artikel 1.1 van de Telecommunicatiewet (waaronder begrepen onder meer telefoonnummer, IP-adres, IMEI-nummer en simkaartnummer). Deze bevoegdheid wordt geacht een niet meer dan beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer te maken en vereist geen voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris.

Artikel 7 regelt vervolgens de bevoegdheid van de officier van justitie om, na een daartoe verleende machtiging van de rechter-commissaris, een aanbieder te bevelen gegevens te verstrekken over het communicatieverkeer. Het gaat om verkeers- en locatiegegevens, dus om informatie over wanneer, hoe vaak en met wie is gebeld of sms-berichten zijn uitgewisseld, en om welke zendmast(en) zijn aangestraald. De inhoud van communicatie valt uitdrukkelijk buiten het bereik van het bevel. Het bevel kan zowel historische als toekomstige gegevens betreffen en wordt voor toekomstige gegevens voor ten hoogste twee weken afgegeven, met mogelijkheid van verlenging.

Artikel 9 introduceert een bevoegdheid die volgens de toelichting in het bijzonder van belang is: het stelselmatig bepalen van de locatie van een mobiele telefoon met behulp van een technisch hulpmiddel. In de huidige praktijk gebeurt dat met de zogeheten stille sms, een niet-waarneembaar sms-bericht dat een mobiele telefoon dwingt contact te maken met een zendmast, en eventueel met een IMSI-catcher waarmee de locatie nauwkeuriger kan worden bepaald. Stille sms en IMSI-catcher zijn op grond van artikel 3 van de Politiewet 2012 al inzetbaar zolang geen meer dan beperkte inbreuk op grondrechten wordt gemaakt. De Hoge Raad oordeelde over de strafvorderlijke pendant hiervan in arresten van 1 juli 2014 (ECLI:NL:HR:2014:1562 en ECLI:NL:HR:2014:1563). Het wetsvoorstel creëert nu uitdrukkelijk een wettelijke grondslag voor de stelselmatige variant, dus voor die gevallen waarin de duur, intensiteit of frequentie van de locatiebepaling tot een meer dan beperkte inbreuk leidt. Een corresponderende strafvorderlijke bevoegdheid is overigens opgenomen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering (artikelen 2.7.47, 2.7.49 en 2.8.18), waarvan de vaststellingswetten in maart 2026 zijn gepubliceerd in het Staatsblad.

Artikel 8 bevat tot slot een noodgevalbevoegdheid voor situaties waarin redelijkerwijs niet kan worden gewacht op het optreden van de officier van justitie en de rechter-commissaris. In die uitzonderlijke gevallen kan een ambtenaar van politie, zoveel mogelijk in overleg met de officier van justitie, direct bevelen tot verstrekking van gegevens over het communicatieverkeer om een onmiddellijke dreiging voor het leven te beëindigen. De rechterlijke toets vindt dan op korte termijn achteraf plaats. Wijst de rechter-commissaris het bevel onherroepelijk af, dan moeten de verstrekte gegevens worden vernietigd.

Doorwerking van het arrest Prokuratuur

De keuze voor een verplichte voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris is geen toevallige. Het wetsvoorstel volgt op dit punt het arrest Prokuratuur van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 2 maart 2021 (C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152). In dat arrest oordeelde het Hof, in het kader van Richtlijn 2002/58/EG, dat toegang tot verkeers- en locatiegegevens een ernstige inmenging vormt in de grondrechten van de artikelen 7 en 8 van het EU-Handvest, omdat uit dergelijke gegevens nauwkeurige conclusies kunnen worden getrokken over het privéleven van de betrokkene. Daaruit volgt volgens het Hof dat de toegang aan een voorafgaande, onafhankelijke toets moet zijn onderworpen. De officier van justitie kwalificeert in strafvorderlijke context volgens het Hof niet als zodanige onafhankelijke autoriteit, omdat hij het onderzoek leidt en als openbaar aanklager kan optreden. Bewijs in strafzaken

De Nederlandse wetgever heeft de gevolgen van Prokuratuur eerder doorvertaald in de Hoge Raad-jurisprudentie, onder meer in ECLI:NL:HR:2022:475, en in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In het onderhavige wetsvoorstel kiest de regering ervoor om de voorafgaande onafhankelijke toets bij de rechter-commissaris te beleggen. In de toelichting wordt opgemerkt dat het onderzoek naar een urgente persoonsvermissing tijdens de loop kan omslaan in een strafrechtelijk onderzoek, waardoor twijfels rijzen of de officier van justitie in deze context wel als onafhankelijke autoriteit kan gelden. Daarmee sluit het wetsvoorstel aan bij het beschermingsniveau van de corresponderende bevoegdheden in het nieuwe Wetboek van Strafvordering en bij artikel 13:3a, eerste lid, onder c, van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg. Bijzonderstrafrecht

Gezagsverhouding: een nieuwe rol voor het OM

Een element dat in de bijzonder-strafrechtelijke literatuur waarschijnlijk de meeste aandacht zal trekken, is de gezagsverhouding. Op grond van artikel 11 van de Politiewet 2012 staat de politie bij de uitvoering van haar hulpverleningstaak onder gezag van de burgemeester. Het wetsvoorstel wijzigt deze bepaling zodat, voor zover het gaat om urgente persoonsvermissingen, het gezag bij de officier van justitie komt te liggen (artikel 3, in samenhang met artikel 20). De motivering in de toelichting steunt op twee pijlers. Ten eerste zijn urgente vermissingen naar hun aard niet gebonden aan gemeentegrenzen, terwijl het gezag van de burgemeester dat wel is. Ten tweede kan een onderzoek tijdens de loop omslaan naar een strafrechtelijk regime, waarbij het gezag hoe dan ook bij het OM ligt. Door het gezag bij urgente vermissingen direct bij de officier van justitie te beleggen, wordt volgens de wetgever een soepele overgang tussen de regimes gewaarborgd.

Het gezag van de officier van justitie strekt zich daarbij niet alleen uit tot de uitoefening van de voorgestelde bevoegdheden, maar tot al het politieoptreden in het kader van die specifieke vermissing, dus ook tot handelingen die op grond van artikel 3 van de Politiewet 2012 worden verricht. Voor persoonsvermissingen die niet als urgent worden aangemerkt, blijft het gezag bij de burgemeester berusten. Zodra de officier van justitie vaststelt dat een vermissing niet langer urgent is, gaat het gezag terug naar de burgemeester, voor zover de betrokkene nog steeds vermist is.

Gegevensverwerking en bewaartermijnen

Het wetsvoorstel bevat een eigen regime voor de verwerking van gegevens die met de bevoegdheid tot verstrekking van gegevens over het communicatieverkeer zijn vergaard. Op het verzamelen en verwerken van politiegegevens is in beginsel de Wet politiegegevens van toepassing. In afwijking daarvan regelt artikel 17 dat de gegevens die met artikel 7 zijn vergaard, uiterlijk vier maanden na het einde van het onderzoek naar de urgente persoonsvermissing worden vernietigd. Dat is een aanzienlijk kortere termijn dan de bewaartermijn van vijf jaar uit artikel 8, zesde lid, van de Wet politiegegevens.

Artikel 18 clausuleert daarnaast de mogelijkheid tot verdere verwerking. Verdere verwerking is alleen toegestaan voor (a) een ander onderzoek naar een urgente persoonsvermissing of (b) een opsporingsonderzoek naar een misdrijf waarop een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld. De beslissing tot verdere verwerking ligt bij de officier van justitie. Voor de gegevens die het openbaar ministerie zelf verwerkt in het kader van een urgente persoonsvermissing geldt op grond van artikel 16 een afzonderlijke termijn van vijf jaar na het einde van het onderzoek. Op die verwerking is verder een groot deel van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens van overeenkomstige toepassing verklaard. Artikel 10 voorziet ten slotte in een notificatieplicht: de officier van justitie stelt de betrokkene zo spoedig mogelijk schriftelijk in kennis van de uitoefening van de bevoegdheden van de artikelen 7 tot en met 9.

Het wetsvoorstel in breder perspectief

Het huidige conceptwetsvoorstel is niet het eerste in zijn soort. In 2017 bracht de toenmalige minister van Veiligheid en Justitie een voorstel voor een Wet zoekmiddelen urgente persoonsvermissingen in consultatie, dat aanzienlijk ruimer was opgezet. Dat voorstel zag ook op bankgegevens, gegevens over reizen met openbaar vervoer en luchtvaart, camerabeelden en computergebruik. Het nieuwe voorstel is bewust beperkt tot telecomgerelateerde bevoegdheden. Dat past bij de keuze om volgens de toelichting "zoveel mogelijk aan te sluiten" bij de bevoegdheden, structuur en waarborgen van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

In de publieke reacties op het wetsvoorstel klinken inmiddels verschillende geluiden. Naast bijval voor het dichten van de juridische lacune wordt ook gewezen op het risico van zogenoemde function creep, waarbij eenmaal toegekende bevoegdheden in de praktijk een breder bereik krijgen dan oorspronkelijk bedoeld. Het criterium "aanwijzingen", gecombineerd met factoren als afwijken van normale routines, wordt door commentatoren aangemerkt als relatief open. Daarnaast wordt benoemd dat sommige volwassen vermisten juist niet gevonden willen worden, bijvoorbeeld na een vlucht voor huiselijk geweld. Het wetsvoorstel onderkent dit punt expliciet: in paragraaf 3.1 van de toelichting wordt overwogen dat het optreden van de politie bij urgente vermissingen plaatsvindt op basis van veronderstelde toestemming van de vermiste, en dat de politie moet stoppen zodra duidelijk is dat de betrokkene niet gevonden wil worden, behoudens uitzonderingen voor minderjarigen of personen aan wier wilsbepaling kan worden getwijfeld.

Afsluiting

Het wetsvoorstel Wet urgente persoonsvermissingen geeft een eigenstandig regime voor een type optreden dat tot nu toe in de praktijk leunde op vrijwillige medewerking van telecomaanbieders en een ruime uitleg van artikel 3 van de Politiewet 2012. Door het arrest Prokuratuur door te vertalen naar de hulpverleningstaak, door het gezag bij de officier van justitie te beleggen en door een eigen, beperkende bewaar- en verwerkingsregeling te introduceren, kiest de regering voor een constructie die qua opzet en waarborgen nauw aansluit bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Tegelijk markeert de wet een uitbreiding van de rol van het openbaar ministerie buiten het strafvorderlijk domein, en raakt zij aan een terrein waarin spoedeisendheid, privacy en de wens van de vermiste persoon zelf kunnen schuren. De internetconsultatie loopt; de uitvoeringstoetsen van politie, openbaar ministerie en rechtspraak zijn aangekondigd. De parlementaire behandeling zal moeten uitwijzen hoe de balans tussen deze belangen uiteindelijk wordt vastgelegd.