Van periodieke vernieuwing naar risicogestuurde herbeoordeling: strafrechtelijke gevolgen van het omnibuspakket gewasbescherming

Op 16 december 2025 heeft de Europese Commissie haar simplification omnibus voor voedsel- en diervoederveiligheid gepresenteerd, in de Nederlandse berichtgeving vaak aangeduid als het tiende omnibuspakket. Het pakket beoogt tien verordeningen en twee richtlijnen in één beweging te vereenvoudigen, waaronder Verordening (EG) nr. 1107/2009 over het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. Het Kenniscentrum Europa Decentraal wees deze week op de gevolgen voor decentrale overheden, maar de voorstellen raken evenzeer de bijzonder-strafrechtpraktijk. Overtredingen van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) zijn in Nederland namelijk strafbaar gesteld via de Wet op de economische delicten, en een wijziging van het Unierechtelijke normenkader werkt rechtstreeks door in de reikwijdte van die strafbaarstelling. Daar komt bij dat de voorgenomen versoepeling samenloopt met een fors aangescherpte natuurrechtelijke lijn in de rechtspraak. In deze blog zetten we de belangrijkste onderdelen van het pakket op een rij en duiden we wat de voorstellen betekenen voor de strafrechtelijke handhaving.

Wat verandert er op hoofdlijnen?

Het omnibuspakket bevat een aantal voor de handhavingspraktijk relevante wijzigingen. De belangrijkste is de vervanging van de periodieke vernieuwing van werkzame stoffen door een meer risicogestuurd herbeoordelingssysteem. Onder het huidige regime worden stoffen voor doorgaans tien tot vijftien jaar goedgekeurd en moeten zij na afloop van die termijn opnieuw worden beoordeeld. In het voorstel vervalt de automatische vernieuwingstermijn. Een goedkeuring blijft een voorwaardelijke autorisatie die kan worden beperkt of beëindigd, maar verloopt niet langer van rechtswege. Herbeoordeling of intrekking vindt plaats wanneer nieuwe wetenschappelijke inzichten of risicomeldingen daartoe aanleiding geven. Daarnaast wordt de respijtperiode voor middelen waarvan de toelating niet is verlengd verruimd van achttien naar zesendertig maanden, worden biocontrolmiddelen via een eigen definitie en geprioriteerde beoordeling sneller op de markt toegelaten, en wordt de wederzijdse erkenning tussen lidstaten versoepeld. Ook vervalt voor professionele gebruikers de Europese verplichting om gebruiksgegevens bij te houden zoals die sinds 1 januari 2026 gold op grond van Uitvoeringsverordening (EU) 2023/564. De Commissie benadrukt dat het beschermingsniveau voor mens, dier en milieu niet wordt verlaagd.

De strafrechtelijke aanknopingspunten

Voor het Nederlandse economisch strafrecht is van belang dat de Wgb is opgenomen in artikel 1a, onder 1° en 2°, van de WED. Overtreding van de voorschriften uit de Wgb levert daarmee, afhankelijk van opzet, een economisch misdrijf of een economische overtreding op. De voorschriften uit Verordening 1107/2009 zijn via de Wgb geïncorporeerd in het Nederlandse normenkader. Wie een gewasbeschermingsmiddel op de markt brengt of gebruikt zonder de vereiste toelating, een toelatingsvoorwaarde schendt, of in strijd handelt met de registratieplicht, kan dus via de economische strafkamer worden vervolgd. Toezicht en opsporing berusten primair bij de NVWA, daarnaast bij de ILT, omgevingsdiensten en, in voorkomende gevallen, de politie en het Openbaar Ministerie.

Drie onderdelen van het omnibuspakket raken de strafrechtelijke handhaving meer in het bijzonder. Ten eerste verandert de overstap naar een risicogestuurd herbeoordelingssysteem de dynamiek van het materiële normenkader. Waar een middel nu bij afloop van de goedkeuringstermijn opnieuw moet worden beoordeeld, vervalt die vaste termijn. Voortzetting of beëindiging van een toelating hangt dan af van risico-informatie die op elk moment aanleiding kan geven tot tussentijds ingrijpen. Voor het bewijs van een economisch delict betekent dit dat de pleegdatum nauwkeuriger moet worden vastgesteld ten opzichte van het moment van intrekking of schorsing van een toelating. Ten tweede roept de verlenging van de respijtperiode van achttien naar zesendertig maanden vragen op over de strafbaarheid van handelingen met middelen waarvan de toelating is ingetrokken maar die nog onder overgangsrecht mogen worden gebruikt; de grenzen van de respijtperiode zijn daarmee in feite bestanddelen geworden van de delictsomschrijving. Ten derde leidt het schrappen van de Europese registerplicht voor professionele gebruikers tot een verlies aan administratieve bewijsmiddelen die in lopende onderzoeken regelmatig dienen als startpunt voor onderzoek naar verboden gebruik.

Samenloop met de uitspraak over lelieteelt en Natura 2000

De voorgestelde versoepeling staat in een opmerkelijk contrast met de koers die de Afdeling bestuursrechtspraak in 2025 heeft ingezet. In haar uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1428) oordeelde de Afdeling dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de lelieteelt nabij het Natura 2000-gebied Holtingerveld natuurvergunningplichtig kan zijn. Omdat negatieve effecten op het gebied niet op voorhand met wetenschappelijke zekerheid zijn uitgesloten, moet de teler op grond van het voorzorgsbeginsel uit de Habitatrichtlijn een vergunning aanvragen of aantonen dat effecten zijn uit te sluiten. De provincie Drenthe heeft daarop de tot dan gehanteerde 250-metergrens losgelaten en aangekondigd vanaf 2026 handhavend op te treden tegen telers die geen voortoets kunnen overleggen.

De praktische betekenis is dat gebruik zonder natuurvergunning een overtreding van artikel 5.1 Omgevingswet oplevert en langs bestuursrechtelijke weg kan worden gesanctioneerd, terwijl afzonderlijke overtredingen van de Wgb strafrechtelijk kunnen worden afgedaan via de WED. De twee sporen lopen parallel maar kennen eigen drempels, bewijsregels en sanctiekaders. Het omnibuspakket werkt in de systematiek van de natuurvergunning op zichzelf niet door, maar het verlengt wel de periode waarin middelen met potentiële gevolgen voor Natura 2000-gebieden beschikbaar blijven. Daarmee kan de beoordelingsruimte voor bevoegde gezagen bij handhavingsverzoeken en voor het OM bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening in individuele gevallen groter worden.

Stand van zaken en discussie

De onderhandelingen lopen in de Antici Group on Simplification (AGS), een werkgroep binnen de Raad die zich specifiek richt op de omnibusvereenvoudigingen. De staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur beantwoordde op 10 april 2026 Kamervragen over het pakket en formuleerde als randvoorwaarde dat het beschermingsniveau voor mens, dier en milieu niet mag afnemen. In de Tweede Kamer vond eerder een rondetafelgesprek plaats met onder meer de directeur voedselveiligheid van DG SANTE, waarin de Commissie aangaf dat het huidige toelatingssysteem vastloopt: circa tweehonderd aanmeldingen wachten op goedkeuring, waarvan de helft al langer dan vijf jaar.

Over de voorstellen bestaat vervolgens verdeeldheid. Sectororganisaties als LTO en CropLife NL zien de versnelling als noodzakelijk voor verduurzaming en concurrentievermogen. Milieu- en consumentenorganisaties waaronder Foodwatch en Milieudefensie wijzen juist op het risico dat het afschaffen van de periodieke herbeoordeling leidt tot minder toetsing van stoffen aan de actuele stand van de wetenschap. De Europese Ombudsman heeft kritische opmerkingen geplaatst bij de gebundelde wijze van behandeling. Het Europees Parlement en de Raad behandelen de voorstellen de komende maanden via de gewone wetgevingsprocedure.

Afsluiting

Het tiende omnibuspakket beoogt de Europese regels voor gewasbeschermingsmiddelen te stroomlijnen, maar raakt tegelijk aan fundamentele onderdelen van het Nederlandse handhavingskader. Een risicogestuurd herbeoordelingssysteem zonder vaste vernieuwingstermijn, een verlengde respijtperiode en een vervallen registerplicht zetten aanknopingspunten voor bewijsvoering in economische strafzaken in een ander licht. Tegelijk blijft de natuurrechtelijke lijn die de Afdeling in april 2025 heeft uitgezet onverminderd van kracht en creëert die een parallel handhavingsspoor waarin het bestuursrecht en het economisch strafrecht elkaar kunnen kruisen. De uitkomst van de onderhandelingen in Raad en Parlement zal bepalen welke onderdelen van het pakket de eindstreep halen en in welke vorm zij uiteindelijk doorwerken in de Wgb en daarmee in de WED.