Raad van State adviseert over wetsvoorstel verbetering kroongetuigenregeling
/Op 27 juli 2026 is het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel verbetering kroongetuigenregeling gepubliceerd. Het advies met kenmerk W16.26.00071/II is vastgesteld op 22 juli 2026; het voorstel werd op 20 maart 2026 bij de Afdeling aanhangig gemaakt. Het wetsvoorstel wijzigt het Wetboek van Strafrecht en andere wetten in verband met toezeggingen aan getuigen die tevens verdachte of veroordeelde zijn. De kern van het voorstel is een verruiming van de strafvermindering die de officier van justitie kan toezeggen, gecombineerd met een wettelijke inkadering van de getuigenbescherming en een steviger verankering van de gevolgen van het niet nakomen van de kroongetuigenovereenkomst. De Afdeling heeft opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het bij de Tweede Kamer wordt ingediend.
De huidige kroongetuigenregeling
De regeling trad in 2006 in werking en is neergelegd in de artikelen 226g tot en met 226l van het Wetboek van Strafvordering en artikel 44a van het Wetboek van Strafrecht. Op grond daarvan kunnen de officier van justitie en een verdachte afspreken dat de verdachte een getuigenverklaring aflegt in een strafzaak tegen een andere verdachte, in ruil voor het eisen van een lagere straf. De rechter-commissaris toetst de rechtmatigheid van de afspraak voordat de overeenkomst tot stand komt, op grond van artikel 226h Sv. De rechter beslist uiteindelijk over de op te leggen straf. Met een veroordeelde kan de officier van justitie op grond van artikel 226k Sv een vergelijkbare afspraak maken; die veroordeelde-kroongetuige krijgt strafvermindering via de gratieprocedure, waarin de minister van Justitie en Veiligheid beslist op het verzoek.
De wet maakt de regeling toepasbaar bij misdrijven uit artikel 67, eerste lid, Sv die in georganiseerd verband zijn gepleegd en een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren, en daarnaast bij misdrijven waarop een gevangenisstraf van acht jaren of meer is gesteld. In de praktijk is de regeling volgens het advies uitsluitend toegepast in de eerste categorie, dus in de context van de georganiseerde misdaad.
Wat het wetsvoorstel wijzigt
De regeling was oorspronkelijk bedoeld om verdachten van ernstige feiten te kunnen veroordelen dankzij verklaringen van getuigen die zelf van lichtere delicten worden verdacht, in het advies aangeduid als de kleinere vissen. In de praktijk zijn vooral afspraken gemaakt met kroongetuigen die zelf van ernstige delicten werden beschuldigd. De verklaring die daarvoor wordt gegeven, is dat de huidige regeling ruimte biedt voor strafvermindering van maximaal de helft van de straf die de officier van justitie overwoog te eisen, wat de regeling vooral interessant maakt voor wie een lange gevangenisstraf riskeert.
Het voorstel verruimt die toezegging. Op grond van het voorgestelde artikel 44a, derde lid, Sr kan maximaal het volledige onvoorwaardelijke deel van een vrijheidsstraf in een voorwaardelijk deel worden omgezet, mits de officier van justitie een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar wil vorderen. Voor veroordeelde kroongetuigen vervalt in het voorgestelde artikel 226k Sv de begrenzing tot maximaal de helft bij het advies over gratie. Volgens de memorie van toelichting is deze verruiming bedoeld voor facilitators en voor personen met een relatief kleinere rol in een crimineel netwerk. Facilitators zijn daarin omschreven als personen die vanuit een legale beroepspraktijk betrokken zijn geraakt bij ernstige criminele activiteiten, zoals een boekhouder, een notaris of havenmedewerkers. De ministerraad besloot op 13 maart 2026 het voorstel voor advies naar de Raad van State te sturen.
Doelgroep en frequentie
De Afdeling schrijft begrip te hebben voor de wens van het kabinet om de regeling te verbeteren en uit te breiden, maar constateert dat uit de toelichting niet duidelijk valt op te maken wat de beoogde inzet na inwerkingtreding is. De toelichting stelt dat het doel een effectievere uitvoering is en geen veel frequentere toepassing, en gaat uit van de verwachting dat niet veel extra kroongetuigen zullen worden ingezet. Tegelijk beoogt het voorstel de regeling aantrekkelijker te maken voor een type kroongetuige dat in de praktijk nu niet wordt bereikt. Wanneer met beide doelgroepen afspraken worden gemaakt, acht de Afdeling frequenter gebruik waarschijnlijk.
Daarbij komt dat het voorstel zich qua doelstelling primair richt op de georganiseerde misdaad, terwijl de regeling ook kan worden toegepast op getuigen die verklaren over misdrijven zonder verband met georganiseerde criminaliteit. Als geen veel frequentere toepassing is beoogd, lijkt de ruimte voor dat laatste type volgens de Afdeling beperkt, en is onduidelijk of dat gevolg is bedoeld. Het advies luidt in de toelichting nader in te gaan op de doelgroepen, de frequentie en het soort misdrijven waarbij de regeling kan worden ingezet.
(Mogelijk) levenslang gestraften
Artikel 44a, tweede lid, Sr sluit toepassing van de regeling uit bij een verdachte aan wie een levenslange gevangenisstraf boven het hoofd hangt. De wetgever achtte strafvermindering in die gevallen onaanvaardbaar, uitgaande van de aanname dat een levenslange gevangenisstraf alleen wordt overwogen in uitzonderlijke gevallen waarin de rechtsorde zeer ernstig is geschokt. In het rapport Collaboration with Justice in the Netherlands, Germany, Italy and Canada van Crijns, Dubelaar en Pitcher uit 2017 wordt opgemerkt dat dit redelijkerwijs ook opgaat voor reeds veroordeelden, maar dat dit niet expliciet uit de wet en de wetsgeschiedenis blijkt.
De onderzoekers roepen de wetgever op opnieuw na te gaan of toepassing bij (mogelijk) levenslang gestraften gerechtvaardigd kan zijn, mede gelet op de gestegen strafmaten en op het gegeven dat de bestaande regeling vooral aantrekkelijk lijkt voor verdachten van ernstige misdrijven. In Canada, Duitsland en Italië bestaat die mogelijkheid wel. Het Openbaar Ministerie heeft in zijn consultatiereactie van 12 augustus 2025 laten weten hierover te willen doorpraten. De toelichting bij het wetsvoorstel gaat op dit punt niet in. De Afdeling adviseert die afweging alsnog expliciet te maken, inclusief de positie van de reeds tot een levenslange gevangenisstraf veroordeelde kroongetuige, en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
De voorwaarde om de verklaring af te leggen
Het voorstel legt twee voorwaarden wettelijk vast bij de voorwaardelijke gevangenisstraf en de voorwaardelijke gratie: de algemene voorwaarde dat de kroongetuige zich voor het einde van de proeftijd niet schuldig maakt aan een strafbaar feit, en de bijzondere voorwaarde dat hij de getuigenverklaring aflegt. De proeftijd wordt gelijk aan de duur van het voorwaardelijke deel van de gevangenisstraf, met een minimum van drie jaar en een maximum van tien jaar.
De Afdeling wijst erop dat uit de voorgestelde bepalingen niet eenduidig blijkt dat ook de bijzondere voorwaarde aan de proeftijd is gebonden, en dat het moment waarop de verklaring moet worden afgelegd niet noodzakelijk binnen die proeftijd valt, omdat de strafzaak tegen de andere verdachte inclusief hoger beroep en cassatie langer kan duren. Daarnaast is het opzettelijk niet voldoen aan de verplichting te verklaren op grond van artikel 192, tweede lid, Sr strafbaar voor de kroongetuige die na een overeenkomst met de officier van justitie wettelijk als getuige is opgeroepen. Daarmee valt dat gedrag al onder de algemene voorwaarde. Die overlap is in de toelichting niet onderkend. De Afdeling adviseert de meerwaarde van de bijzondere voorwaarde te onderbouwen of het wetsvoorstel aan te passen.
Getuigenbescherming en het niveau van regelgeving
Het voorstel legt in artikel 226l Sv de bijzondere zorgplicht van de Staat vast voor de bescherming van de kroongetuige en van personen die in nauwe betrekking tot hem staan, evenals het recht op bijstand door een advocaat en de geheimhoudingsverplichting van de kroongetuige. In het advies wordt in dit verband verwezen naar het rapport Bewaken en beveiligen, lessen uit drie beveiligingssituaties van de Onderzoeksraad voor Veiligheid uit februari 2023 en naar de moorden op de broer, de advocaat en de adviseur van de kroongetuige in het Marengo-proces.
Een aantal onderwerpen wordt volgens de toelichting geregeld in een nieuw Besluit getuigenbescherming: de kring van personen die voor beschermingsmaatregelen in aanmerking komt, het type maatregelen, de rechten en plichten van de bedreigde persoon en de Staat, de financiële vergoeding, en het wijzigen of beëindigen van maatregelen. De Afdeling leidt uit de toelichting af dat ook de vrijwilligheid van de maatregelen in dat besluit wordt geregeld. Een afweging waarom deze onderwerpen niet in de wet worden opgenomen ontbreekt. Onder verwijzing naar aanwijzing 2.19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving merkt de Afdeling op dat het om structurele elementen van de regeling gaat, die in de wet zouden moeten worden geregeld. Het advies is die keuze dragend te motiveren en het wetsvoorstel aan te passen als die motivering niet kan worden gegeven. Het Besluit getuigenbescherming wordt in een later stadium aan de Afdeling voorgelegd.
Overgangsrecht
Het wetsvoorstel voorziet niet in overgangsrecht en de toelichting onderbouwt niet waarom daarvan is afgezien. Daardoor heeft het voorstel onmiddellijke werking, terwijl het de toepassing en de kaders van de bestaande regeling wijzigt en gevolgen voor bestaande rechtssituaties niet zijn uitgesloten. Onder verwijzing naar de aanwijzingen 5.59 en 5.61 van de Aanwijzingen voor de regelgeving adviseert de Afdeling een overgangsbepaling toe te voegen.
Afsluiting
De Afdeling advisering heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend. Aanpassing van zowel de toelichting als het wetsvoorstel wordt wenselijk geacht. Het advies is vastgesteld door de waarnemend vice-president van de Raad van State. Indiening bij de Tweede Kamer werd door het ministerie van Justitie en Veiligheid voorzien in de zomer van 2026; op het moment van publicatie van deze blog is via openbare bronnen geen kamerstuknummer van een ingediend voorstel te achterhalen. Het nader rapport waarin de regering op het advies reageert, wordt met de indiening openbaar.
