Openbaar ministerie werkt aan beleidsregels voor de hoge strafbeschikking, blijkt uit nota bij eerste aanvullingswet

Op 22 september 2026 hebben de Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de nota naar aanleiding van het verslag bij de eerste aanvullingswet nieuw Wetboek van Strafvordering naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II 2025/26, 36913). In de nota beantwoordt de regering 202 vragen van de rapporteurs Ellian en Mutluer en van verschillende fracties over het wetsvoorstel, dat wijzigingen, verbeteringen en aanvullingen bevat op de twee vaststellingswetten van het nieuwe wetboek (Stb. 2026, 56 en 57). Een substantieel deel van de vragen betreft de regeling van de buitengerechtelijke afdoening. Het wetsvoorstel introduceert een voorafgaande rechterlijke toets voor voorgenomen hoge transacties en hoge ontnemingsschikkingen, terwijl zo'n toets voor de hoge strafbeschikking ontbreekt. De Kamer vroeg de regering onder meer waarom dat onderscheid gerechtvaardigd is en of de strafbeschikking in de praktijk wordt gebruikt om aan de rechterlijke toets te ontkomen. Bij de nota is een nota van wijziging gevoegd die de drempelbedragen voor rechterlijke toetsing gelijktrekt.

De verlofprocedure voor hoge transacties

De eerste aanvullingswet, in maart 2026 bij de Tweede Kamer ingediend, regelt in artikel 3.4.5 en de artikelen 3.4.9 en volgende een voorafgaande rechterlijke toetsing van hoge transacties. Het gerechtshof toetst in een verlofprocedure zowel de rechtmatigheid als de opportuniteit van de voorgenomen transactie. De beoordeling richt zich in de kern op de vraag of de officier van justitie in redelijkheid tot de voorgenomen transactie heeft kunnen komen. Het openbaar ministerie moet daartoe onder meer het feitenrelaas, de verklaring van de verdachte dat hij de bewijsbaarheid en strafbaarheid niet betwist, het verslag van het horen van de verdachte en de inhoud van het voorlopige transactieaanbod overleggen. De uitspraak van het gerechtshof wordt op een openbare zitting gedaan en gepubliceerd. Deze rechterlijke toets komt in de plaats van de procedure uit de Aanwijzing hoge transacties (Stcrt. 2020, 46166), op grond waarvan voorgenomen hoge transacties tot de inwerkingtreding van de nieuwe regeling door een onafhankelijke toetsingscommissie worden getoetst.

In het wetsvoorstel zoals ingediend gold de verlofprocedure bij een geldbedrag van € 200.000 of meer wanneer de transactie uitsluitend een boetecomponent kent, en bij € 1.000.000 of meer wanneer het totaalbedrag is opgebouwd uit meerdere geldelijke componenten. De rapporteurs en de samenwerkende universiteiten die de Kamer ondersteunen wezen erop dat deze regeling ertoe zou leiden dat voordeelsontneming van bijvoorbeeld € 700.000 via een ontnemingsschikking rechterlijk verlof vereist, terwijl datzelfde bedrag zonder verlof via een transactie kan worden ontnomen zolang de boetecomponent onder de € 200.000 blijft. De regering schrijft dat deze uitkomst niet is beoogd en niet wenselijk is. Met de nota van wijziging geldt daarom voor de transactie en de ontnemingsschikking steeds één en dezelfde drempelwaarde van € 200.000 voor rechterlijke toetsing.

Twee instrumenten met verschillende karakters

In antwoord op vragen van de rapporteurs zet de regering uiteen waarom de rechterlijke toets beperkt blijft tot hoge transacties. Een transactie is een consensuele afdoening waarmee alle partijen hebben ingestemd en waarbij een formele schuldvaststelling achterwege blijft; door te voldoen aan de gestelde voorwaarden voorkomt de verdachte strafvervolging. Een strafbeschikking is daarentegen een vorm van strafvervolging waarbij op basis van een formele schuldvaststelling een straf wordt opgelegd. Volgens de nota is het uitvaardigen van een strafbeschikking daarmee uit strafrechtelijk oogpunt een zwaarder instrument dan het sluiten van een transactie. Daarbij wijst het openbaar ministerie erop dat een strafbeschikking verstrekkender gevolgen kan hebben voor een verdachte rechtspersoon, omdat die na een transactie ruimere mogelijkheden houdt om in het zakelijke verkeer mee te blijven doen, bijvoorbeeld bij aanbestedingen of vergunningverlening.

De nota beschrijft ook wanneer welk instrument volgens het openbaar ministerie in beeld komt. Een hoge transactie acht het openbaar ministerie tegenwoordig vooral op zijn plaats bij een bekennende verdachte, een first offender of een rechtspersoon die maatregelen neemt om herhaling te voorkomen. Wanneer de verdachte de strafbare feiten betwist of wanneer sprake is van recidive zonder preventieve maatregelen, acht het openbaar ministerie een hoge strafbeschikking meer aangewezen. Omdat berechting van ingewikkelde financiële strafzaken meestal lang duurt en bij veroordeling van een rechtspersoon alleen kan eindigen met een geldboete of een andere geldelijke sanctie, kiest het openbaar ministerie volgens de nota recent steeds vaker voor een hoge strafbeschikking. Op een vraag van de PRO-fractie antwoordt de regering dat het openbaar ministerie in de periode 2023 tot en met 2025 enkele tientallen strafbeschikkingen met geldboetes van € 200.000 of meer heeft opgelegd, met een stijgende lijn.

Geen voorafgaande rechterlijke toets bij de hoge strafbeschikking

Verschillende fracties vroegen of de rechterlijke toetsing zich ook zou moeten uitstrekken tot de hoge strafbeschikking. De regering ziet daarvoor vooralsnog geen aanleiding. Zij wijst erop dat de verdachte door het instellen van verzet de zaak alsnog voor de rechter kan brengen, waarna een volledige en openbare behandeling volgt, en dat een rechtstreeks belanghebbende zich over de afdoening kan beklagen bij het gerechtshof. Via de mogelijkheid van verzet is volgens de nota ook gewaarborgd dat de verdachte toegang heeft tot een openbare behandeling door een onafhankelijke en onpartijdige rechter in de zin van artikel 6 EVRM. Daarnaast gelden bij hoge strafbeschikkingen de waarborgen die ook bij andere strafbeschikkingen gelden, zoals het recht van de verdachte om, bijgestaan door een raadsman, te worden gehoord door de officier van justitie.

Op de vraag of de regering de mening deelt van de oud-voorzitter van de Toetsingscommissie Hoge Transacties dat het afdoen van grote fraudezaken via strafbeschikkingen een gevaarlijke en met de rechtsstaat strijdige ontwikkeling is, antwoordt de regering ontkennend. Ook de vraag of een strafbeschikking met een geldboete van € 101 miljoen via een rechterlijke toets dient te verlopen, beantwoordt zij ontkennend. Van het gebruiken van de strafbeschikking om te ontkomen aan de rechterlijke toets is volgens de regering geen sprake, omdat de keuze tussen beide instrumenten wordt bepaald door de omstandigheden van het geval en de proceshouding van de verdachte rechtspersoon. Dat in de praktijk slechts een beperkt aantal hoge transacties wordt aangeboden, kan volgens de nota verschillende oorzaken hebben; daarbij zou volgens de regering inderdaad ook een rol kunnen spelen dat de laatste jaren steeds vaker gebruik wordt gemaakt van de hoge strafbeschikking.

Beleidsregels en toezichtonderzoek

De nota vermeldt dat het openbaar ministerie op dit moment werkt aan beleidsregels waarin wordt beschreven wanneer de inzet van een hoge strafbeschikking op zijn plaats is en hoe de procedure, in aanvulling op de wettelijke voorschriften, dient te verlopen. Voor een deel zal dat beleid codificatie zijn van de staande praktijk; in voorkomende gevallen kan dit volgens het openbaar ministerie ook het uitbrengen van een persbericht omvatten. Daarnaast bekijkt het openbaar ministerie of en hoe de transparantie over de praktijk kan worden vergroot en of in de procedure extra waarborgen kunnen worden ingebouwd. Algemene aanwijzingen voor het opsporings- en vervolgingsbeleid worden door het College van procureurs-generaal vastgesteld, vooraf aan de Minister van Justitie en Veiligheid voorgelegd en gepubliceerd in de Staatscourant.

De nota verwijst verder naar het onderzoek dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad is gestart naar de vraag in hoeverre het openbaar ministerie bij het afdoen van strafbare feiten met een hoge transactie de toepasselijke voorschriften, in het bijzonder de Aanwijzing hoge transacties, naar behoren nakomt. In dat onderzoek zal onder meer aandacht worden besteed aan de verhouding tussen hoge transacties en strafbeschikkingen. De resultaten kunnen door het openbaar ministerie te zijner tijd worden betrokken bij de verdere beleidsvorming. Over de aanleiding voor dat toezichtonderzoek verscheen eerder berichtgeving op BijzonderStrafrecht.nl over de consultatie van de eerste aanvullingswet.

Afsluiting

De nota naar aanleiding van het verslag en de nota van wijziging liggen ter voorbereiding van de mondelinge behandeling bij de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel handhaaft de voorgestelde verlofprocedure voor hoge transacties en hoge ontnemingsschikkingen, met na de nota van wijziging één drempelwaarde van € 200.000, en voorziet niet in een voorafgaande rechterlijke toets voor de hoge strafbeschikking. Het openbaar ministerie ontwikkelt beleidsregels over de inzet van de hoge strafbeschikking en de procureur-generaal bij de Hoge Raad doet onderzoek naar de naleving van de voorschriften bij hoge transacties. Binnen het wetgevingsprogramma volgen nog de tweede aanvullingswet, die in mei 2026 in formele consultatie is gegeven, en de invoeringswet, die in ambtelijke voorbereiding is. Het nieuwe Wetboek van Strafvordering moet volgens de planning van de wetgever op 1 april 2029 in werking treden.

Klik hier voor de volledige nota naar aanleiding van het verslag.