Op 4 november is er vanuit de minister van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de modernisering van het Nederlandse sanctiestelsel. Het kabinet wil het Nederlandse sanctiestelsel moderniseren door aanpassing van de Sanctiewet 1977 en aanpalende wet- en regelgeving. Het streven is om de consultatiefase van het wetsvoorstel juli 2023 te starten.

Aanleiding modernisering Sanctiewet 1977

De Sanctiewet 1977 is in het afgelopen decennium slechts beperkt gewijzigd terwijl de omvang en complexiteit van Europese sanctieregelgeving sterk is toegenomen. Bovendien is het de verwachting dat het sanctie-instrumentarium ook in de toekomst ingezet zal blijven worden en verder aan relevantie zal winnen. Er is daarom behoefte aan een toekomstbestendig stelsel van sanctiewet- en regelgeving dat is toegerust om op effectieve wijze uitvoering te kunnen geven aan de zich snel opvolgende Europese sanctieontwikkelingen.

De sanctiepakketten in reactie op de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en het grootschalige geweld tegen de Oekraïense burgerbevolking hebben de nationale naleving van sancties voor nieuwe uitdagingen gesteld. Om snel in kaart te brengen wat op korte en langere termijn nodig was om de sanctienaleving door te lichten werd in april 2022 de nationaal coördinator sanctienaleving en handhaving aangesteld. In navolging hiervan zijn korte termijn verbeteringen gerealiseerd. Deze verbeteringen zagen onder andere op:

de uitwisseling van gegevens tussen overheidsinstanties,
het doorbreken van geheimhoudingsplichten, en
het regelen van de taken, bevoegdheden en (centrale) contactpunten waar dat nog ontbrak.

De korte termijnaanpassingen, onder andere middels EU-verordeningen en nationale sanctieregelingen, laten onverlet dat de nationale sanctiewet- en regelgeving ook voor de lange termijn zal moeten worden versterkt en daarmee bestendigd voor toekomstige crisissituaties. Dit beveelt de coördinator aan in aanbeveling 4 uit zijn eindrapport: “Zorg dat het sanctiestelsel wordt versterkt en de wet- en regelgeving daar gelijke tred mee houdt, maar wel na een zorgvuldig proces.” Ook de aanbevelingen 5, 8, 9, 10, en 11 hebben raakvlakken met het versterken van wet- en regelgeving en zijn daarom onderdeel van de modernisering van het sanctiestelsel. In bijlage I is een overzicht van de relevante aanbevelingen opgenomen.

Het doel van de modernisering is het versterken van het sanctiestelsel om nog beter te kunnen voldoen aan de eisen die gesteld worden vanuit de Europese sanctieverordeningen. Met de voorgenomen modernisering zet het kabinet daarbij in op een centrale, gerichtere en versterkte samenwerking tussen alle partijen betrokken bij sanctienaleving, wat zowel de effectiviteit van als het draagvlak voor sancties kan vergroten.

Voorgenomen modernisering

Het voornemen is om de Sanctiewet 1977, en waar nodig aanpalende wetgeving en regelgeving, geheel te herzien waaronder:

het toekomstbestendig regelen van (aanteken)bevoegdheden
het regelen van beheer en bewind van bepaalde bevroren tegoeden en economische middelen
het moderniseren en mogelijk uitbreiden van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving
het voorzien in gedegen grondslagen voor gegevensdeling en het doorbreken van de geheimhoudingsplichten waar dat noodzakelijk blijkt.

Toekomstbestendig regelen van bevoegdheden

De snel opeenvolgende en omvangrijke EU-sanctieverordeningen vereisen dat zo duidelijk mogelijk moet zijn geregeld welk ministerie waarvoor verantwoordelijk is op het gebied van naleving van sancties, waaronder de toezicht, naleving en handhaving. Door onderling overleg is dit duidelijk geworden en zijn deze taken en bevoegdheden inmiddels waar mogelijk geregeld in de sanctieregelingen (ministeriële regelingen).

Gezien de toenemende inzet in omvang en snelheid van sanctiemaatregelen is het wenselijk om te onderzoeken of taken en bevoegdheden ook op het niveau van een formele wet geregeld moeten worden om deze voor toekomstige crisissituaties te verduidelijken. Tegelijkertijd wordt geen afscheid genomen van de bestaande systematiek van het aanwijzen van bevoegdheden bij ministeriële regeling omdat dit de noodzakelijke flexibiliteit en snelheid biedt die onontbeerlijk is bij zichzelf snel opvolgende internationale of Europese ontwikkelingen.

Uitbreiden van het huidige bestuursrechtelijke toezicht naar nieuwe partijen

Sanctiemaatregelen leggen in veel gevallen beperkingen op aan de economische bewegingsvrijheid van gesanctioneerde personen en entiteiten binnen de Europese Unie. Om een effectieve naleving en uitvoering van sanctiemaatregelen te verzekeren, zet het kabinet in op uitbreiding van bestuursrechtelijk sanctiewettoezicht

Hierbij ziet het kabinet in ieder geval de noodzaak voor het inrichten van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving voor die partijen die een belangrijke rol als ‘poortwachter’ vervullen in het economische verkeer. Het gaat dan om partijen die het bijvoorbeeld mogelijk maken dat overeenkomsten tot stand komen, transacties worden uitgevoerd en rechtspersonen worden opgericht. Voor financiële dienstverleners, trustkantoren en aanbieders van cryptodiensten is reeds voorzien in dit bestuursrechtelijke sanctiewettoezicht ten aanzien van controle op de administratieve organisatie en interne controle maatregelen (hierna: de bedrijfsvoering). Het kabinet is voornemens om voor nieuwe partijen bestuursrechtelijk sanctiewettoezicht in te regelen naar analogie van het toezicht dat al geldt voor financieel dienstverleners, trustkantoren en aanbieders van cryptodiensten ten aanzien van hun bedrijfsvoering.

Het gaat dan bijvoorbeeld om notarissen, advocaten en accountants. Hoewel deze partijen gebonden zijn, net als eenieder, om zich te houden aan sanctiemaatregelen, is het gezien hun belangrijke poortwachtersrol van belang dat zij hun bedrijfsvoering dusdanig op orde hebben zodat zij sanctiemaatregelen kunnen naleven. Nader onderzocht wordt welke groepen onder sanctiewettoezicht dienen te vallen gezien hun rol in het economische verkeer. Daarbij kan eventueel deels aansluiting gezocht worden bij de partijen die reeds onder toezicht staan in gevolge de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft).

Het uitbreiden van bestuursrechtelijk toezicht naar nieuwe partijen zal met zich meebrengen dat deze partijen zich moeten houden aan de gestelde normen ten aanzien van hun bedrijfsvoering waaronder bijvoorbeeld het onderzoek doen naar klantrelaties, het screenen op sanctielijsten en het melden van bevriezingen en/of staken of weigeren van dienstverlening. Tegelijkertijd dient bij het opleggen van deze normen wel rekening te worden gehouden met de aard, rol en omvang van de betreffende nieuwe partijen om een proportionele toepassing te borgen.

Voor nieuwe partijen die onder sanctiewettoezicht zullen vallen, is tevens passend toezicht nodig en zullen toezichthouders moeten worden aangewezen en geëquipeerd. Ook dit zal nader onderzocht worden en hierbij kan eventueel deels aansluiting gezocht worden bij toezichthouders die reeds zijn belast met het toezicht op diezelfde partijen in gevolge de Wwft.

Moderniseren van het huidige bestuursrechtelijke toezicht op bestaande partijen

Naast het uitbreiden van het bestuursrechtelijke toezicht naar nieuwe partijen is modernisering nodig van de reeds geldende normen voor financiële instellingen, trustkantoren en andere partijen uit huidig artikel 10 Sanctiewet 1977, waarvoor het toezicht al is ingeregeld. Dit is ook gesignaleerd door AFM en DNB. Het is wenselijk om de belangrijkste normen niet langer in lagere regelgeving op te nemen maar bij wet te regelen en daarbij de mogelijkheid te behouden om in lagere regelgeving nadere regels te stellen. Daarmee ligt het voor de hand dat de belangrijkste normen ook gaan gelden voor nieuwe partijen die onder sanctiewettoezicht worden gebracht.

De huidige normen, die voortvloeien uit de Regeling toezicht Sanctiewet 1977, behoeven verbetering, zoals de invulling van het onderzoek naar klantrelaties, de verplichting tot het screenen van sanctielijsten en de meldplicht. Ook kunnen deze bepalingen, waar nodig en mogelijk, beter worden aangesloten op de systematiek uit de Wwft om naleving daarvan te verbeteren. Een voorbeeld hiervan is aansluiting bij het openbaarmakingsregime van de Wwft, waardoor sanctiebesluiten gepubliceerd kunnen worden om zo de naleving van regelgeving te bevorderen, maar ook het publiek te informeren en het functioneren van de toezichthouders transparant te houden.

Parallel aan de modernisering wordt gekeken of er tijdelijke technische wijzigingen op lager regel- of beleidsniveau nodig zijn die al eerder moeten worden doorgevoerd.

Doorbreken van geheimhoudingsplichten

Het inregelen van bestuursrechtelijk toezicht en het kunnen delen van informatie aan de sanctiewettoezichthouder vereist dat de geheimhoudingsplichten die nu gelden, bijv. t.a.v. advocaten en notarissen, worden doorbroken ten behoeve van een eventuele meldplicht en het toezicht op de naleving van sancties. Het doorbreken van geheimhoudingsplichten voor advocaten en notarissen is in het 7e sanctiepakket geregeld ten aanzien van de Ruslandsancties. Voor de goede orde wordt opgemerkt de juridische dienstverlening die noodzakelijk is voor de verdediging of vertegenwoordiging van een gesanctioneerde (rechts)persoon of verbonden (rechts)persoon in het kader van of in verband met een rechtsgeding, daaronder begrepen de juridische dienstverlening die noodzakelijk is voor het bepalen van de rechtspositie of voor het instellen of vermijden van een rechtsgeding buiten het verbod van de EU-verordening valt en daarmee ook buiten de meldplicht.

Om een goede naleving van de sanctiewet- en regelgeving te borgen zouden er geen belemmeringen mogen zijn om informatie uit te kunnen wisselen met de sanctiewettoezichthouder. Het verdient overigens de opmerking dat er een precedent bestaat ten aanzien van het doorbreken van de geheimhoudingsplicht van bepaalde groepen ten behoeve van de naleving van bepaalde verplichtingen in de Wwft.

Bestuursrechtelijke handhaving van sanctieschendingen

Schendingen van sanctieregelingen zijn een economisch delict in de zin van de Wet op de economische delicten. Indien een partij in Nederland in strijd handelt met de sancties, bijvoorbeeld door het overmaken van tegoeden naar een gesanctioneerde persoon of entiteit, kan het Openbaar Ministerie besluiten om over te gaan tot strafrechtelijk onderzoek en strafvervolging.

Het kabinet is voornemens om nader te onderzoeken of en in welke gevallen, in aanvulling op de strafrechtelijke handhaving van schendingen van sanctieregelingen, ook voorzien zou moeten worden in bestuursrechtelijke handhaving van sanctieschendingen en dit te betrekken in het wetgevingstraject.

Bestuursrechtelijke handhaving door middel van bijvoorbeeld bestuurlijke boetes of een last onder dwangsom kan een waardevolle aanvulling zijn bij schendingen waarbij bestuursrechtelijke handhaving passender is gezien de aard en omvang van de schending. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat het strafrecht gereserveerd dient te blijven voor de ernstige schendingen en als ultimum remedium toepasbaar blijft. Hierbij dient te worden bepaald welke toezichthouder(s) daarvoor geëquipeerd zouden kunnen worden en welke reikwijdte bestuursrechtelijke handhaving zou kunnen hebben. Hierbij ligt het ook voor de hand de bepalingen voor financiële instellingen en voor de hierboven genoemde beroepsgroepen zo veel mogelijk gelijk te trekken maar tegelijkertijd wel rekenschap te geven van de rol en omvang van de betreffende groepen. De exacte invulling hiervan zal verder worden uitgewerkt.

Beheer en bewind van (langdurig) bevroren tegoeden en economische middelen

Uit ervaring blijkt dat opgelegde sancties niet zelden van lange duur zijn en dat daarmee tegoeden en economische middelen (financiële tegoeden, onroerende zaken, roerende zaken, entiteiten) langdurig bevroren worden. Dit heeft de noodzaak doen inzien om de mogelijkheid te onderzoeken om het beheer van in Nederland gesanctioneerde rechtspersonen, bepaalde economische middelen, roerende en onroerende zaken (deels) over te kunnen nemen. Hoewel bevoegde autoriteiten in Nederland op basis van ontheffingsgronden uit de EU-sanctieverordeningen op individuele basis uitzonderingen kunnen maken om bijvoorbeeld te voorzien in noodzakelijke betalingen, noodzakelijk onderhoud of nakoming van contractuele verplichtingen, blijkt deze systematiek in sommige gevallen niet toereikend. Hierbij valt te denken aan bedrijven in Nederland, die indirect onder sancties vallen doordat hun uiteindelijk belanghebbende gesanctioneerd is, niet goed hun bedrijfsvoering kunnen voortzetten met alleen ontheffingen voor “noodzakelijke betalingen, noodzakelijk onderhoud of nakoming van contractuele verplichtingen”. De mogelijkheid om het beheer over te kunnen nemen, bijv. door het aanstellen van een bewindvoerder, zou daarmee een instrument kunnen zijn om het toezicht en naleving op sancties en het beheersen van de gevolgen daarvan te verbeteren.

Het voorgaande neemt niet weg dat Nederland zich op Europees niveau zal blijven inzetten voor een heldere interpretatie van- en goede grondslagen om ontheffingen te kunnen verlenen. Daarnaast zal Nederland zich inzetten om de inrichting van dit beheer op Europees niveau af te stemmen ten behoeve van een gelijk speelveld binnen de EU.

Grondslagen voor gegevensuitwisseling

Een onderdeel van het effectief naleven van de sancties door overheidsinstellingen ziet op het vaststellen van verbondenheid van personen en entiteiten aan geliste personen en entiteiten, ten behoeve van het in kaart brengen van ingewikkelde eigendomsconstructies, en daarmee het bezit van gesanctioneerden.

Tot voor kort voerde elke uitvoeringsinstantie apart onderzoek uit ten behoeve van sanctienaleving, waaronder het onderzoek naar de verbondenheid van personen en entiteiten gerelateerd aan gesanctioneerden. Door uitwisseling van gegevens op dit vlak mogelijk te maken kunnen betrokken instanties tot gezamenlijke inzichten komen. Hoewel betrokken departementen zelf operationeel verantwoordelijk blijven voor de naleving van sancties, zou uitgebreide gegevensuitwisseling sancties daarmee effectiever kunnen maken.

Naar aanleiding hiervan zijn er door Nederland voorstellen in Brussel gedaan. In het 7e pakket zijn in Europese verordeningen daarom artikelen opgenomen die gegevensdeling ten behoeve van sanctienaleving tussen bevoegde en betrokken autoriteiten mogelijk maken. Dit geldt echter alleen voor gegevensdeling in navolging van deze specifieke verordening, en is dus niet breder toepasbaar.

Het geniet de voorkeur van het kabinet om deze lijn te volgen en bepalingen over gegevensdeling zoveel mogelijk op Europees niveau geregeld te zien, om op die manier een gelijk speelveld te creëren en Europese samenwerking te bevorderen. Echter, ook op nationaal niveau is het van belang dat er een duurzame juridische grondslag gecreëerd wordt die gegevensuitwisseling ten behoeve van sanctienaleving tussen bevoegde autoriteiten mogelijk maakt en verder bestendigt. Deze gegevensuitwisseling bepaling zou dan kunnen zien op het delen, verwerken en beheren van gegevens zodat samenwerking tussen hiervoor bevoegde instanties mogelijk is. Uiteraard dienen hierbij bestaande privacy (en andere) wet- en regelgeving alsmede algemene waarborgen als doelbinding, noodzakelijkheid en proportionaliteit in acht genomen te worden.

Tevens zou dit gevolgen kunnen hebben voor aanpalende wet- en regelgeving. Hoe dit precies ingevuld gaat worden dient nader uitgezocht te worden en is onderdeel van het verdere traject omtrent de modernisering van het sanctiestelsel.

Aantekeningen in registers

De uitgebreidere inzet van het sanctie-instrument heeft de noodzaak doen inzien om het voor bepaalde registers mogelijk te maken in het openbaar een link met sancties te kunnen aangeven. Dit houdt in dat er een aantekeningbevoegdheid gecreëerd dient te worden. Vanuit de betreffende sanctieverordeningen is dit momenteel bewerkstelligd voor het Handelsregister en het Kadaster, enkel in relatie tot de Rusland- en Belarussancties. Het verdient daarbij de opmerking dat een aantekening een aanvullende actie is om breder inzichtelijk te maken dat er sprake is van sanctionering. Het al dan niet aanwezig zijn van een aantekening ontslaat marktpartijen niet van de verplichting om zich te houden aan de sanctiewet- en regelgeving en zelf onderzoek te doen.

Het is echter zaak om een algemene grondslag te creëren die de aantekenbevoegdheid breder toepasbaar maakt voor alle sanctieregimes en mogelijkerwijs voor alle relevante bij wet ingestelde registers. Hierbij valt ook te denken aan het UBO-register. Deze onderwerpen zijn volop in ontwikkeling, waardoor het kabinet het verstandig acht hier in de modernisering van het sanctiestelsel rekening mee te houden door een toekomstbestendige grondslag te creëren voor aantekenbevoegdheden in bredere zin.

Europese ontwikkelingen en nadere modernisering

Aangezien de EU-sanctieverordeningen in ontwikkeling blijven, is het mogelijk dat er gaandeweg nieuwe eisen worden gesteld aan de naleving van sancties in de lidstaten. Dit betekent dat er enige ruimte en flexibiliteit moet zijn voor latere toevoegingen binnen het wetgevingstraject die niet in deze hoofdlijnenbrief zijn opgenomen.

Zo is er recentelijk als onderdeel van het zevende sanctiepakket een bepaling over een meldplicht voor gesanctioneerde (rechts)personen opgenomen (Art. 9). Deze meldplicht houdt in dat alle (rechts)personen op de sanctielijst (ten aanzien van Ruslandsancties) al hun tegoeden en economische middelen per lidstaat moeten melden bij de overheid, en dat de lidstaat deze meldingen vervolgens rapporteert aan de Europese Commissie. Momenteel is dit in Nederland ingeregeld door vijf meldpunten analoog aan type bezit. Het kabinet blijft zich inzetten om samenwerking op dit gebied gerichter en effectiever te maken.

Tot slot is gebleken dat een aantal begrippen uit de Sanctiewet 1977 verouderd zijn en aanpassing behoeven om aan te sluiten bij de huidige tijd. Daarnaast zal het kabinet zich op Europees niveau tevens blijven inzetten voor eenduidigheid in de definities van begrippen zoals gebruikt in sanctieverordeningen om zo gelijke interpretatie en toepassing binnen Europa te bevorderen. Hierbij valt te denken aan aansluiting bij het Douanewetboek van de Unie indien van toepassing en voorstellen over complexe begrippen als eigendom en zeggenschap.

Voorzien tijdpad en vervolg

De modernisering van het sanctiestel is complex, vergt een zorgvuldige uitwerking en vraagt de nodige inzet van de verschillende beleidsverantwoordelijke departementen onder coördinatie van het ministerie Buitenlandse Zaken. Het streven is daarom om de consultatiefase van het wetsvoorstel juli 2023 te starten. De Tweede Kamer zal dan volgens de vervolgplanning medio 2024 het wetsvoorstel ontvangen waarna de parlementaire behandeling een aanvang zal nemen.