Heimelijk inlichtingenwerk politie onder vuur: het TOOI en de grenzen van artikel 3 Politiewet

Het inlichtingenwerk van de politie ten behoeve van de openbare orde staat op een juridisch kantelpunt. De Autoriteit Persoonsgegevens concludeerde begin maart dat het Team Openbare Orde Inlichtingen structureel buiten de wettelijke kaders opereert. Minister Van Weel van Justitie en Veiligheid reageerde op 20 maart met een brief aan de Tweede Kamer, waarin hij aankondigde de bevindingen nader te laten onderzoeken. Een opmerkelijke kwestie, die raakt aan de fundamenten van zowel de politiebevoegdheid als de grondrechten van burgers.

Wat doet het TOOI precies?

Het TOOI bestaat in elke politie-eenheid en verzamelt onder gezag van de burgemeester via informanten inlichtingen over personen en groepen die betrokken zijn bij (dreigende) ernstige verstoringen van de openbare orde. Denk aan rellen rond demonstraties of voetbalwedstrijden. De wettelijke basis voor dit werk is artikel 3 van de Politiewet 2012, een bepaling die de politietaak in algemene zin beschrijft en slechts een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer toestaat.

En daar wringt de schoen.

Meer dan een geringe inbreuk

Volgens de AP gaat het TOOI in de praktijk regelmatig verder dan artikel 3 toestaat. Door informanten gedurende langere perioden te volgen, bouwt het team soms een vrij gedetailleerd beeld op van iemands leven, bijvoorbeeld wanneer een persoon herhaaldelijk deelneemt aan demonstraties. Dat gaat de grens van een "geringe inbreuk" ver te buiten.

Wat mij bijzonder opvalt, is dat de AP bovendien vaststelt dat het TOOI in sommige gevallen bijzondere persoonsgegevens verwerkt, gegevens over religie, gezondheid of politieke overtuiging, zonder dat daarvoor een toereikende grondslag bestaat. Daarnaast doet het team al onderzoek naar potentiële informanten nog voordat die personen zijn benaderd met het verzoek om informant te worden. Die mensen weten dus niet eens dat de politie gegevens over hen verzamelt.

Is dat niet precies het soort heimelijke dataverzameling waartegen de Wet politiegegevens nu juist bescherming zou moeten bieden?

Een rapport dat niemand mag lezen

Noemenswaardig is ook de geheimhouding rondom het onderzoek zelf. Het volledige rapport van de AP is niet openbaar gemaakt, op verzoek van de politie. Alleen de minister en de Tweede Kamer beschikken over het vertrouwelijke document. De Tweede Kamerbrief van de AP, met een omschrijving van het onderzoek en de conclusies, is wel publiek toegankelijk.

De minister geeft in haar reactie aan niet inhoudelijk te kunnen reageren op de specifieke bevindingen, nu het rapport vertrouwelijk is. Een begrijpelijke maar tegelijkertijd onbevredigende positie, want juist de ernst van de conclusies vraagt om een transparant debat.

De balans die Van Weel zoekt

Van Weel maakt in de Kamerbrief geen geheim van het belang dat zij hecht aan de informatiepositie van de politie. Het TOOI speelt volgens de minister een wezenlijke rol bij de bescherming van de openbare orde en daarmee van de veiligheid van zowel burgers als agenten.

Tegelijkertijd erkent de minister dat de grondrechten van burgers gewaarborgd moeten blijven. Om die spanning te adresseren, kondigt zij een meervoudig traject aan:

1. Een nadere bespreking van het AP-rapport met de Autoriteit Persoonsgegevens en de politie gezamenlijk.

2. Overleg met de korpsleiding en de burgemeesters, die het belang van het TOOI-inlichtingenwerk hebben benadrukt.

3. Een uitgebreide juridische verkenning naar de vraag of en hoe de werkprocessen van het TOOI binnen de wettelijke kaders kunnen worden gebracht.

4. Een toets door de Landsadvocaat van de analyse en de mogelijke handelingsopties.

Aanpassing werkwijze of aanpassing wet?

De interessante vraag is natuurlijk waar dit traject toe leidt. Twee scenario's liggen voor de hand. Het eerste is dat het TOOI door strengere interne protocollen, dataminimalisatie en proportionaliteitstoetsen alsnog binnen de grenzen van artikel 3 Politiewet kan blijven opereren. Het tweede, ingrijpender scenario is dat bepaalde werkzaamheden in hun huidige vorm niet meer kunnen doorgaan en dat de wet zal moeten worden aangepast om het inlichtingenwerk een expliciete grondslag te geven.

De minister houdt beide opties nadrukkelijk open. Zij schrijft dat tegelijkertijd wordt verkend welke stappen nodig zijn als blijkt dat noodzakelijk geacht werk van het TOOI niet meer doorgang kan vinden.

Oplettendheid geboden

De AP heeft de Kamer opgeroepen tot een breed politiek debat over het TOOI. AP-voorzitter Wolfsen wees er daarbij op dat heimelijke surveillance een zogenoemd "chilling effect" kan hebben op het gebruik van grondrechten als de demonstratievrijheid en de vrijheid van meningsuiting. Dat is een waarschuwing die het verdient serieus genomen te worden.

Wat mij betreft verdient deze kwestie bijzondere aandacht van de strafrechtspraktijk. Niet alleen vanwege de privacyrechtelijke dimensie, maar ook omdat de informatiestromen van het TOOI in de praktijk niet zelden raakvlakken vertonen met de strafrechtelijke opsporing. De grens tussen openbare-orde-inlichtingen en strafvorderlijke informatie is dunner dan menigeen denkt. Hoe het TOOI opereert, en op welke wettelijke voet, raakt daarom ook aan de positie van verdachten en hun raadslieden.

De minister belooft de Kamer voor de zomer nader te informeren. Wordt vervolgd.