Rapport Commissie-Winter: ook grote advocatenkantoren onder extern toezicht en verplichte raad van commissarissen

In mei 2026 ontving de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) het rapport Bescherming van kernwaarden van de Commissie Kernwaarden Advocatuur en Alternatieve Organisatie Structuren, onder leiding van prof. Jaap Winter. De commissie concludeert dat het bestaande stelsel om de kernwaarden van de advocatuur te beschermen tekortschiet, en wel niet alleen bij alternatieve organisatievormen maar ook bij traditionele kantoren. Zij bepleit een nieuw basisstelsel waarin grote kantoren zowel onder een externe toezichthouder als onder verplicht intern toezicht komen te staan. Voor de bijzonder-strafrechtpraktijk is het rapport om meerdere redenen relevant: de nog op te richten Onafhankelijke Toezichthouder Advocatuur (OTA) gaat naast de Advocatenwet ook toezien op de naleving van de Wwft en de sanctiewetgeving, en kantoren met een omvangrijke straf-, fraude- en compliancepraktijk zullen onder het zwaardere kantoortoezicht vallen. Het rapport raakt daarmee aan de governance van precies die kantoren waarin veel financieel-economische zaken worden behandeld. In deze blog lopen we de hoofdlijnen langs en duiden we de betekenis voor de praktijk.

De diagnose: bescherming van kernwaarden schiet tekort

De vijf kernwaarden van de advocatuur, partijdigheid, onafhankelijkheid, deskundigheid, vertrouwelijkheid en integriteit, zijn sinds 2015 verankerd in artikel 10a Advocatenwet en richten zich op de individuele advocaat. Juist die normadressaat is volgens de commissie een knelpunt. Het proactieve toezicht door de lokale dekens wordt in de praktijk maar zeer beperkt ervaren en verschilt van arrondissement tot arrondissement, terwijl het klacht- en tuchtrecht uitsluitend reactief werkt: er moet eerst een klacht zijn voordat kan worden ingegrepen. Het toezicht en het tuchtrecht richten zich bovendien op de individuele advocaat en niet op het kantoor als organisatie, terwijl de kantooromgeving grote invloed heeft op de wijze waarop een advocaat zijn praktijk uitoefent.

Dit wringt volgens de commissie vooral bij grote kantoren. Naarmate een kantoor groter wordt, is de individuele advocaat sterker afhankelijk van de organisatorische context, en juist daar kunnen omzet- en winstdoelstellingen druk zetten op de onafhankelijkheid, partijdigheid en integriteit. De commissie tekent daarbij nadrukkelijk aan dat zij geen eigen evaluatie van het dekentoezicht heeft uitgevoerd en daarover geen oordeel uitspreekt, en dat zij evenmin empirisch onderzoek heeft gedaan naar concrete misstanden. Dat er tot dusver geen sterke signalen van misstanden bij grote kantoren zijn, stelt de commissie naar eigen zeggen niet gerust, omdat signalen van druk op de kernwaarden in het huidige stelsel onvoldoende naar boven komen.

Een nieuw basisstelsel in vier onderdelen

De commissie stelt een basisstelsel voor dat uit vier elementen bestaat. Het eerste is een modernisering van het klacht- en tuchtrecht, in lijn met eerdere voorstellen van de algemene raad van de NOvA, onder meer door een betere triage tussen tuchtrechtelijke en niet-tuchtrechtelijke klachten. De persoonlijke verantwoordelijkheid van de advocaat blijft daarbij het uitgangspunt.

Het tweede element is proactief toezicht op individuele advocaten door de OTA, die de beschikking moet krijgen over bevoegdheden om informatie te vergaren en sancties op te leggen. De commissie benadrukt dat dit toezicht principle based moet zijn en niet mag verzanden in een papieren compliance-exercitie. Zij wijst daarbij op het risico van regulatory crowding out, waarbij het naleven van regels de persoonlijke motivatie om te excelleren verdringt.

Voor grote kantoren komen daar twee elementen bij. Het derde is extern kantoortoezicht: grote kantoren worden vergunning- of erkenningplichtig bij de OTA, die toetst hoe de kernwaarden zijn geborgd in de bedrijfsvoering. Denk aan kwaliteitssystemen, evenwichtige financieel-economische doelstellingen, een beheerst beloningsbeleid en een ondersteunende cultuur. Beleidsbepalers, zowel advocaten als niet-advocaten in het bestuur, worden vooraf getoetst op geschiktheid en betrouwbaarheid. Het vierde en meest ingrijpende element is verplicht onafhankelijk intern toezicht: grote kantoren moeten een raad van commissarissen van ten minste drie leden instellen, of een one-tier board met een meerderheid van onafhankelijke niet-uitvoerende bestuurders. Die leden moeten onafhankelijk zijn van zowel het bestuur als de aandeelhouders, en krijgen in het bijzonder tot taak toe te zien op een beheerste en integere bedrijfsvoering die de toepassing van de kernwaarden waarborgt.

Wat verandert er voor grote kantoren

Voor de afbakening van het begrip "groot kantoor" sluit de commissie aan bij het aantal werkzame advocaten. Als groot gelden kantoren met 33 of meer advocaten. Dat betreft twee categorieën: 42 kantoren met 33 tot en met 64 advocaten (circa 1.900 advocaten) en 21 kantoren met 65 of meer advocaten (circa 3.000 advocaten). Samen werkt daar ongeveer een kwart van alle bijna 19.000 advocaten in Nederland. De commissie houdt rekening met de willekeur die elke grensbepaling kent en met mogelijk gaming-gedrag rond de grens, en acht een gefaseerde invoering denkbaar: eerst voor kantoren met 65 advocaten of meer, en pas later voor de groep van 33 tot en met 64 advocaten. Dat geeft de OTA de tijd om kennis, expertise en gezag op te bouwen.

Ter onderbouwing verwijst de commissie naar de accountancy. De AFM constateerde in 2021 positieve effecten van raden van commissarissen bij accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten bij organisaties van openbaar belang, onder meer op kwaliteitscultuur en governance. De commissie verwacht vergelijkbare voordelen voor de advocatuur, maar wijst er ook op dat de positie van een raad van commissarissen per kantoor kan verschillen, mede afhankelijk van de zeggenschap van partners en van inbedding in een internationaal netwerk. Voor advocaten bij kleinere en middelgrote kantoren onder de grens van 33 verandert vooralsnog het minst: de komst van de OTA en de modernisering van het tuchtrecht raken iedereen, maar het zwaardere kantoortoezicht blijft buiten bereik.

Relevantie voor de FEC-praktijk: de OTA en het Wwft-toezicht

Voor het financieel-economisch strafrecht is vooral de positie van de OTA van belang. Op dit moment is de lokale deken niet alleen belast met het toezicht op de Advocatenwet, maar ook met het toezicht op grond van de Wwft en de Wet kwaliteit incassodienstverlening (WKI). In het door de commissie voorgestelde stelsel neemt de OTA dit toezicht over en strekt het zich uit tot de naleving van de Advocatenwet, de Wwft, de sanctiewetgeving en de WKI. Daarmee komt het toezicht op de poortwachtersrol van de advocaat bij witwasbestrijding en sanctienaleving bij één landelijke toezichthouder te liggen.

Die verschuiving raakt direct de kantoren waar veel financieel-economische zaken worden behandeld. Grote kantoren met een straf-, fraude- en compliancepraktijk komen onder het kantoortoezicht te vallen, waarbij de OTA toetst hoe de bedrijfsvoering de toepassing van de kernwaarden borgt en waarbij ook niet-advocaat-bestuurders op geschiktheid en betrouwbaarheid worden getoetst. De commissie plaatst dit in de context van de toegenomen financiële sturing op omzet en winst bij grote kantoren, die volgens haar druk kan zetten op met name de onafhankelijkheid en de integriteit van de beroepsuitoefening.

Halmer, private equity en de buitengrenzen

Bij de vraag welke alternatieve organisatiestructuren toelaatbaar zijn, is de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Halmer/Brak (C-295/23) van 19 december 2024 leidend. Het Hof oordeelde dat een lidstaat een zuiver financiële investeerder mag verbieden om aandelen te houden in een advocatenvennootschap, omdat dit verbod de onafhankelijkheid van de advocaat kan beschermen. Het Hof verplicht een lidstaat daar echter niet toe: het staat de wetgever vrij te bepalen onder welke voorwaarden zo'n investeerder eventueel wel wordt toegelaten.

De commissie kiest binnen die ruimte voor een genuanceerde benadering, waarbij het onderscheidende criterium de functionele betrokkenheid van de investeerder bij de beroepsuitoefening is. Samenwerking met andere, functioneel betrokken en tuchtrechtelijk gebonden beroepsbeoefenaren kan worden verruimd, en advocaten in dienst van een rechtsbijstandsverzekeraar kunnen onder voorwaarden ook voor niet-verzekerden optreden. Voor de niet-functioneel betrokken investeerder, zoals de private-equityinvesteerder, ligt het anders. De commissie schetst zowel mogelijke voordelen (hogere productiviteit, snellere besluitvorming en investeringscapaciteit voor onder meer ICT en AI) als nadelen (sterke financiële sturing, hoge schuldfinanciering, prijsstijgingen zoals eerder gesignaleerd in de tandarts- en dierenartsenzorg, en een focus op de korte termijn). Haar conclusie is dat dergelijke investeringen, evenals constructies waarbij de gehele of nagenoeg gehele bedrijfsvoering wordt uitbesteed aan een Managed Service Organisation (MSO) waarin derden investeren, of waarbij beroepshandelingen via AI-systemen worden voorbereid binnen een vennootschap waarin derden investeren, voorlopig niet moeten worden toegelaten of moeten worden verboden, zolang de OTA nog niet bestaat en niet over voldoende ervaring en gezag beschikt om hierop adequaat toezicht te houden.

De grenzen van het rapport

Het rapport bevat enkele uitdrukkelijke beperkingen die voor de duiding van belang zijn. De commissie heeft niet onderzocht of het wenselijk is de advocatuur breder open te stellen voor alternatieve organisatiestructuren; die vraag wordt mede bepaald door systeemwaarden zoals de betaalbare toegang tot het recht, en valt buiten haar opdracht. Zij heeft evenmin het lopende experiment met rechtsbijstandsverzekeraars geëvalueerd of empirisch onderzoek gedaan naar concrete situaties waarin kernwaarden onder druk kwamen. Het rapport beoogt vooral een handreiking aan de NOvA te bieden voor een coherent en consistent beschermingsstelsel.

De aanbevelingen sluiten aan bij een bredere ontwikkeling die al gaande is. De oprichting van de OTA en de modernisering van het klachtrecht waren al in voorbereiding, en het kabinet heeft aangekondigd het wetsvoorstel voor de OTA rond het einde van het eerste kwartaal van 2026 in consultatie te brengen en de Tweede Kamer vóór de zomer van 2026 over de voortgang te informeren. Het rapport ligt nu bij de NOvA en vormt de basis voor de besluitvorming over aanpassing van de regelgeving rondom alternatieve organisatiestructuren.

Afsluiting

Het rapport van de commissie-Winter verschuift het accent van een toezicht dat zich uitsluitend richt op de individuele advocaat naar een stelsel waarin ook het kantoor als organisatie verantwoordelijkheid draagt voor de borging van de kernwaarden. Voor grote kantoren, waaronder veel kantoren met een omvangrijke financieel-economische praktijk, betekenen de voorstellen een geprofessionaliseerde governance, een geschiktheidstoets voor bestuurders en een verplichte laag van onafhankelijk intern toezicht. Tegelijk trekt de commissie duidelijke grenzen voor structuren waarin niet-functioneel betrokken kapitaal een rol speelt, zolang een ervaren externe toezichthouder ontbreekt. Of en hoe deze lijn wordt overgenomen, hangt af van de besluitvorming binnen de NOvA en van het wetgevingstraject rond de OTA dat in de loop van 2026 verder vorm krijgt.