Wijziging Besluit financiële bepalingen bodemsanering per 1 juli

Het Besluit financiële bepalingen bodemsanering  wijzigt per 1 juli 2017. Op dezelfde datum treedt ook een aanpassing van de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005  in werking. De aanpassingen moeten bijdragen aan een versnelling van de sanering van bedrijfsterreinen.

Deze wijziging van het Besluit financiële bepalingen bodemsanering blijft binnen het kader van de goedkeuringsbesluiten van de Europese Commissie met betrekking tot de subsidieregeling en de draagkrachtregeling. 

Aanleiding tot de wijziging van het Besluit

De bodem en de ondergrond leveren belangrijke bijdragen aan het realiseren van allerlei maatschappelijke doelen op het terrein van de energievoorziening, de drinkwatervoorziening, grondwaterreserves, landbouw, natuur en klimaatmitigatie en adaptatie. Voor een verdere ontwikkeling naar een duurzaam en efficiënt beheer van de bodem en ondergrond, dienen de komende jaren de verontreinigingen te worden aangepakt die een onaanvaardbaar risico vormen voor de mens, voor de ecologie of vanwege de verspreiding van de verontreiniging.

Deze aanpak is vastgelegd in het Convenant bodem en ondergrond 2016–20202, en in het daarop aansluitende Convenant Bodem en Bedrijfsleven 20153. In het kader van het Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015 hebben de overheid en het bedrijfsleven zich – onder meer – gezamenlijk gecommitteerd aan het afronden van saneringsoperaties de aanpak van spoedoperaties op bedrijfsterreinen en eenvoudigere regels voor de omvang met bodemkwaliteit. Dit blijkt uit de overwegingen van het Convenant (derde overweging), en is uitgewerkt in de bepalingen van het Convenant.

Tot de afspraken die zijn opgenomen in het Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015, behoort een herziening van de bedrijvenregeling. Het doel hiervan is de mogelijkheden voor subsidieverlening meer af te stemmen op de uitgaven ten behoeve van de bodemsanering van bedrijfsterreinen. Dit moet ertoe bijdragen dat er meer gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om subsidie aan te vragen, waardoor ook het aantal saneringen zal stijgen. Onder paragraaf 1.4 wordt nader ingegaan op de wijzigingen van het Besluit.

Termijnen

Om te bereiken dat met saneringen op korte termijn wordt aangevangen wordt in het Besluit een aantal termijnen opgenomen. Hierdoor zal de urgentie om tot saneren met een subsidie over te gaan worden verhoogd. Bedrijven zullen een keuze moeten maken om ofwel binnen deze termijnen tot sanering over te gaan en af te ronden met een bijdrage van de overheid, ofwel de sanering op eigen kosten op een later moment uit te voeren.

De opgenomen termijnen betreffen verschillende stadia in het proces. Ten eerste is opgenomen dat een saneringsplan als bedoeld in artikel 39 van de wet dan wel een melding op grond van artikel 39b, derde lid, van de wet uiterlijk 31 december 2023 moet worden ingediend. Dat is van belang om voor een subsidie in aanmerking te kunnen komen.

De tweede termijn betreft de vervaldatum van het Besluit, te weten 1 januari 2025. Om voor een subsidie in aanmerking te komen dient een subsidieaanvraag uiterlijk 31 december 2024 te zijn ingediend. Een andere termijn betreft de afronding van de sanering. In de verleningsbeschikking wordt opgenomen dat de sanering voor 1 januari 2030 dient te zijn afgerond. Vervolgens is een termijn opgenomen betreffende de datum voor het indienen van de subsidievaststelling. Deze dient voor 1 januari 2030 te zijn ingediend.

Met het opnemen van een vervaldatum van het Besluit (1 januari 2025) wordt ook voldaan aan de verplichting van artikel 24a Comptabiliteitswet 2001. Zie hierover verder de toelichting in paragraaf 3.

Voornoemde termijnen zijn voldoende ruim om het overgrote deel van de saneringssituaties af te ronden. Voor omvangrijke of gecompliceerde situaties sluiten de termijnen goed aan bij de beleidsmatige insteek dat niet meer wordt gestreefd naar een eeuwigdurend isoleren, beheren en controleren (een saneringsvariant). Het streven is meer gericht op het bereiken van een zogenoemde stabiele eindsituatie.

Omgevingswet

Een versnelling van de bodemsanering van bedrijfsterreinen is ook van belang gelet op de komst van de Omgevingswet. Deze wet is op 22 maart 2016 aanvaard door de Eerste Kamer en gepubliceerd in het Staatsblad 2016, nr. 156. De regering bereidt een wetsvoorstel voor om ook de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) op te nemen in de Omgevingswet. Het voornemen is dit wetsvoorstel Aanvullingswet bodem Omgevingswet tegelijk met de Omgevingswet in werking te laten treden. De uitvoeringsregels op basis van de Wet bodembescherming worden eveneens opgenomen in het stelsel van de Omgevingswet. Daarbij wordt een andere systematiek ingevoerd. De saneringsregels uit de Wbb zullen alleen nog van toepassing zijn via het overgangsrecht. Ook dat maakt een versnelling van de sanering van bodemverontreiniging op bedrijfsterreinen gewenst.De aanpassingen van het Besluit die nodig zijn vanwege het wetsvoorstel Aanvullingswet bodem Omgevingswet zullen bij afzonderlijk wijzigingsbesluit gestalte krijgen. In dat besluit zal ingegaan worden op de gevolgen van dat wetsvoorstel.

Aansluiting op eerdere ontwikkelingen

Het beleid inzake de aanpak van de bodemverontreinigingen heeft zich in de loop der jaren ontwikkeld. Met de beleidsvernieuwing bodembescherming in 2000 is de functiegerichte aanpak van bodemverontreinigingen verder vorm gegeven. Dat betekent dat alleen indien de risico’s voor mens of ecologie of de risico’s van verspreiding van de verontreiniging onaanvaardbaar zijn, met de sanering binnen vier jaar na het afgeven van de beschikking «ernst en spoed» moet worden begonnen. In alle andere gevallen vindt aanpak plaats op een geschikt moment, namelijk op een moment dat kwaliteit relatief eenvoudig te verbeteren is en passend in de ruimtelijke dynamiek.

Deze aanpak van verontreinigingen past binnen de beleidsdoelstellingen voor bodembeheer voor 2030, zoals geformuleerd in het Nationaal Milieubeleidsplan-3, het Nationaal Milieubeleidsplan-4 en brieven aan de Tweede Kamer (bijvoorbeeld Kamerstukken II, vergaderjaar 2004–2005, 28 199 en 30 015, nr. 11, Kamerstukken II, vergaderjaar 2012–2013, 30 015, nr. 47, brief van de Staatssecretaris van IenM over modernisering milieubeleid van 10 maart 2014 Kamerstukken II,vergaderjaar 2013–2014, 28 663, nr 55).

In het Convenant bodemsanering in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen (2001) zijn afspraken opgenomen die ten aanzien van de bodemverontreiniging op bedrijfsterreinen moesten leiden tot een vrijwillige aanpak van bodemverontreiniging in de vorm van sanering in eigen beheer. In dit convenant zijn geen afspraken opgenomen over termijnen waarbinnen de aanpak van saneringen moet plaatsvinden om voor subsidie in aanmerking te komen. Wel zijn er afspraken gemaakt voor de aanpak van spoedlocaties. Een saneringsplicht is in de Wet bodembescherming opgenomen zodat de bevoegde overheden kunnen handhaven indien niet wordt gesaneerd binnen de daarvoor geldende termijnen.

Het aantal saneringen waar het om kan gaan is bekend. Uit de Evaluatie «Besluit financiële bepalingen bodemsanering» en de «Regeling financiële bepaling bodemsanering 2005»4 uitgevoerd door ED Advisory (december 2015) blijkt dat er nog een groep is van bijna 4.000 aanmeldingen (die zijn aangemeld voor 1 februari 2008) met waarschijnlijk een ernstig geval van bodemverontreiniging en die mogelijk nog in aanmerking komen voor subsidie.

Comptabiliteitswet 2001

Ingevolge de Comptabiliteitswet 2001 moeten subsidieregelingen uiterlijk met ingang van 1 juli 2017 een vervaldatum bevatten (zevende lid van artikel 24a van de Comptabiliteitswet 2001). Verder is bepaald dat een subsidieregeling in het algemeen maximaal vijf jaar in werking mag zijn (zogenoemde horizonbepaling, artikel 24a, tweede lid, van genoemde wet). Bij uitzondering kan van die vijf jaar worden afgeweken. Van deze uitzondering wordt gebruik gemaakt. Zie verder de toelichting in paragraaf 3.

Wettelijke grondslag

Het Besluit is gebaseerd op de Wet bodembescherming en niet op de Kaderwet subsidies Ien M. De Kaderwet subsidies I en M voorziet namelijk niet in de mogelijkheid tot doordelegeren van subsidieverstrekking aan het bevoegd gezag, zoals opgenomen in de Wbb (artikel 76j). Om die reden zijn de betreffende onderdelen van de Kaderwet subsidies I en M (nog) niet in werking getreden (artikel 31 Kaderbesluit subsidies I en M5). Het voornemen bestaat om de Kaderwet subsidies I en M aan te passen via het wetsvoorstel Aanvullingswet bodem Omgevingswet.

Strekking van de wijzigingen in het Besluit

Het Besluit financiële bepalingen bodemsanering kent een aantal criteria voor de toegang tot en de hoogte van de subsidie. Zij betreffen met name het tijdstip van de veroorzaking, de betrokkenheid bij de veroorzaking en het tijdstip van verwerving van het terrein. Deze criteria zijn ongewijzigd gebleven. De wijzigingen betreffen – naast de invoering van een vervaldatum en de wetstechnische aanpassingen – de bepalingen met betrekking tot de verlening van de subsidie.

De wijzigingen gerelateerd aan de verlening van de subsidie houden het volgende in:

  • Een betere afstemming op het instrumentarium van de Wet bodembescherming (waaronder de gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreiniging).

  • Meer ruimte voor maatwerk en minder drempels in het proces voor het verkrijgen van subsidie.

Betere afstemming op het nieuwe instrumentarium van de Wet bodembescherming

In 2012 is de Wet bodembescherming uitgebreid met een regeling inzake de gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreiniging (artikelen 55c – 55i). Hierbij wordt de verontreiniging van het grondwater in een bepaald gebied samenhangend aangepakt. Deze gebiedsgerichte aanpak treedt in de plaats van de reguliere gevalsgerichte aanpak. De gebiedsgerichte aanpak ligt in één overheidshand. De saneringsplichtige ingevolge de Wet bodembescherming kan zijn verantwoordelijkheid voor de sanering tegen betaling van een afkoopsom overdragen aan de gebiedsbeheerder. Het Besluit financiële bepalingen bodemsanering voorzag nog niet in de mogelijkheid om bij de subsidieverlening rekening te houden met een dergelijke overdracht. Daarin is nu voorzien.

Het Besluit financiële bepalingen bodemsanering en de Regeling financiële bepalingen bodemsaneringen 2005 kennen ook de overdracht van een sanering van de verontreiniging van een bedrijfsterrein aan een coördinerend rechtspersoon (artikel 30 en volgende van het Besluit en artikel 11a van de Regeling). Voor de situatie dat een deel van de sanering wordt overgedragen is nu ook de mogelijkheid opgenomen om bij de subsidieaanvraag en de subsidieverlening en de subsidievaststelling hiermee rekening te houden.

Hiermee is tegemoet gekomen aan de wens van het bedrijfsleven dat de betrokkenheid bij de sanering bij de overdracht volledig kan worden afgerond, maar wordt een overdracht ook gestimuleerd.

Meer ruimte voor maatwerk en minder drempels in het proces voor het verkrijgen van subsidie

Naast de mogelijkheid van de hiervoor omschreven mogelijkheid tot opname in de subsidiebeschikking van overdracht van de uitvoering bestaat ook de mogelijkheid van het verstrekken van een voorschot. De vaststelling van de subsidie geschiedt na afronding van de sanering, maar eerder kan al een voorschot worden verstrekt. Tot dusverre kon gedurende de looptijd van een sanering eenmaal een voorschot worden verstrekt. Voortaan is tweemaal een voorschot mogelijk.

Tevens biedt het Besluit de mogelijkheid om op verzoek en aangegeven door de subsidie-ontvanger in de subsidiebeschikking op te nemen dat de sanering in aangegeven delen kan worden uitgevoerd en dat voor uitgevoerde delen na uitvoering van het deel een vaststelling kan worden gevraagd.

Hiermee wordt beter ingespeeld op het feit dat afronding van de sanering vaak lange tijd, soms zelfs vele jaren, in beslag neemt, en vaak een aanzienlijk deel van de saneringskosten in de eerste stadia van de sanering wordt gemaakt.

Als voorwaarde bij subsidieverlening gold tot dusverre dat het betrokken bedrijfsterrein niet binnen vijf jaar nadat het bevoegd gezag heeft ingestemd met het evaluatieverslag, wordt benut voor of wordt vervreemd ten behoeve van een gevoeliger gebruik dan het gebruik als bedrijfsterrein. Deze beperking kon soms belemmerend werken, juist ten aanzien van bedrijfsterreinen in binnensteden en dorpskernen. De verplichting om deze voorwaarde op te nemen in de subsidiebeschikking is komen te vervallen. Het Besluit is er op gericht om sanering van bedrijfsterrein te stimuleren en daarbij wordt uitgegaan van sanering tot bedrijfsterrein. Omdat in de gevallen waar gekozen wordt om te saneren tot een gevoeliger gebruik dan bedrijfsterrein toch een subsidie te kunnen verstrekken is nu eenduidig bepaald dat alleen de saneringskosten in de beschouwing worden genomen die nodig zouden zijn om het terrein te saneren met het oog op voortzetting van de functie van bedrijfsterrein.

Verdere opmerkingen over de wijziging van het Besluit

Wijzigingen die nu niet zijn meegenomen

Enkele vanuit de praktijk gesuggereerde wijzigingen bleken gevolgen te hebben die op dit moment niet te voorzien zijn en worden daarom niet in deze wijziging meegenomen. Bezien zal worden of deze naar voren gebrachte wijzigingen in de volgende aanpassing van het Besluit alsnog kunnen worden meegenomen. Met het oog hierop zal onder meer onderzoek worden gedaan naar de mogelijkheden die de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV)6 biedt voor ruimere subsidiemogelijkheden binnen het kader van de Europese staatssteunregels. Uiteraard kunnen bevoegde overheden uit eigen budget subsidie verstrekken, met toepassing van de AGVV.

Aanpassingen van wetstechnische aard

In het Besluit waren nog bepalingen opgenomen ter uitwerking van de artikelen van de Wet bodembescherming inzake het verstrekken van budget aan andere overheden. Deze artikelen van de wet zijn echter vervallen, waarmee de desbetreffende bepalingen in het Besluit hun betekenis hebben verloren. Zij zijn nu eveneens vervallen. De toekenning van budget aan overheden verloopt thans via de Financiële verhoudingswet (provinciefonds en gemeentefonds).

Overgangsrecht

In dit wijzigingsbesluit is geen specifiek overgangsrecht opgenomen voor de wijzigingen die nu in werking treden. Doorgevoerde wijzigingen die ook relevant zijn voor lopende saneringen die onder het Besluit vallen, kunnen daarop onverkort worden toegepast. Zo kan voor een lopende sanering, waarvoor een subsidie op grond van het Besluit is verleend, gebruik worden gemaakt van bijvoorbeeld de verruimde voorschotmogelijkheden.

Wel is eerbiedigende werking opgenomen voor als het Besluit met ingang van 2025 vervalt. Dat betekent dat het Besluit van toepassing blijft op voor die datum ingediende aanvragen. Tevens is opgenomen dat, indien in een goedgekeurd saneringsplan van een reeds verleende subsidie is opgenomen dat de sanering voortduurt na 1 januari 2030, in deze gevallen ook na 1 januari 2030 een verzoek tot subsidievaststelling kan worden ingediend.

EU-steunkader

De onderhavige wijziging van het Besluit heeft geen betrekking op de subsidieverstrekking en de wijze van berekening van de hoogte van de subsidie zoals destijds met de Europese Commissie is besproken en op grond waarvan de Europese Commissie haar goedkeuring heeft verleend.7 Er wordt niet afgeweken van de percentages zoals opgenomen in artikel 17 van het Besluit. Als er niet uitgegaan wordt van de subsidiabele saneringskosten, wordt er uitgegaan van een afgesproken bedrag waarvoor de sanering wordt uitgevoerd (afkoopsom) met een gebiedsbeheerder of coördinerend rechtspersoon. Vanwege efficiënte voordelen van een sanering door deze rechtspersonen vallen de saneringskosten altijd lager uit dan de subsidiabele saneringskosten. De door de Europese Commissie goedgekeurde percentages zijn eveneens van toepassing op deze lagere kosten van de sanering. Hierdoor blijft de hoogte van de subsidie binnen de goedkeuring van de Commissie.

Achtergrond en strekking van het Besluit financiële bepalingen bodemsanering

Gedurende de jaren 80 van de vorige eeuw is duidelijk geworden dat bodemverontreiniging op bedrijfsterreinen veelvuldig voor kwam. In maart 1989 is de Commissie Bodemsanering in Gebruik Zijnde Bedrijfsterreinen (Commissie BSB of Commissie Oele) ingesteld. De rapportage van deze Commissie en het kabinetsstandpunt daarover hebben geleid tot de zogenoemde BSB-operatie (BodemSanering op in gebruik zijnde Bedrijfsterreinen), gericht op het stimuleren van vrijwillige bodemsaneringen op in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen. In samenhang hiermee zijn het Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen (hierna: Besluit verbond) en de zogenoemde BSB-stichtingen tot stand gekomen. Het Besluit verbond is in werking getreden op 15 mei 1994.

Het uitvoeren van een BSB-actie omvat onder meer het uitnodigen van bedrijven tot het verrichten van een onderzoek naar de kwaliteit van de bodem. Als bedrijven dit onderzoek vrijwillig uitvoeren, vervalt de verplichting tot het doen van een verkennend bodemonderzoek. Bedrijven die niet vrijwillig deelnemen aan deze operatie, zijn of kunnen worden verplicht tot het vaststellen van de bodemkwaliteit. Deze onderzoeksplicht is opgenomen in artikel 4 van het Besluit verbond. De wettelijke basis daarvoor is gelegen in artikel 72 van de Wet bodembescherming. Ook het bieden van begeleiding aan de betrokken bedrijven behoort tot de taken van degene die de BSB-actie uitvoert. De BSB-actie heeft ertoe geleid dat een grote verzameling bedrijven is getrechterd tot de uiteindelijk voor het Besluit financiële bepalingen bodemsanering aangemelde bedrijven (artikel 12 van het Besluit).

In de aanpak speelde de mogelijkheid van het verhaal van saneringskosten op grond van artikel 75 van de Wet bodembescherming mede een rol. In de jaren negentig van de vorige eeuw bleek echter uit jurisprudentie van de Hoge Raad dat kostenverhaal in veel gevallen niet mogelijk was. Dat maakte een andere benadering nodig. Dat leidde tot de saneringsplicht van rechtswege voor eigenaren van bedrijfsterreinen in artikel 55b van de wet. Een toegenomen bereidheid van het bedrijfsleven om ook zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de sanering van bedrijfsterreinen, maakte dat ook mogelijk. In het Kabinetsstandpunt over de vernieuwing van het bodemsaneringsbeleid is het accent verschoven naar samenwerking met de doelgroepen, en is ervoor gekozen om de financiering van de sanering van bodemverontreiniging uit te bouwen tot een (participatief) stelsel van gemengde financiering.

In 2001 is het Convenant bodemsanering in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen tot stand gekomen. Dit convenant is ondertekend door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Economische Zaken, de colleges van gedeputeerde staten van de provincies, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, De Vereniging VNO-NCW en de Koninklijke Vereniging MKB-Nederland. In dit convenant zijn afspraken gemaakt over de saneringsfase van de BSB-operatie. In het kader van deze afspraken hebben partijen onder meer de overeenstemming vastgelegd die zij hebben bereikt over de onderhavige subsidieregeling.

In het Convenant wordt voor de sanering van in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen ingezet op een stelsel van gemengde financiering, waarin diverse partijen participeren in het oplossen van de erfenis van ernstige bodemverontreiniging van deze terreinen. Zoals uit het Convenant blijkt, is er daarbij sprake van wederzijdse rechten en verplichtingen. Daarbij is het accent verschoven van de veroorzaker van de verontreiniging naar de eigenaar of erfpachter van het bedrijfsterrein.

Tot de kern van het Convenant behoren de volgende elementen:

  • –de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein waar zich een ernstig en spoedeisend geval van bodemverontreiniging van voor 1987 (een zogenoemde historische verontreiniging) bevindt, is verplicht over te gaan tot sanering van dit geval van ernstige en spoedeisende verontreiniging.

  • –ter stimulering van de sanering draagt de rijksoverheid bij in de kosten van sanering.

  • –De subsidie betreft een percentage van de saneringskosten, afhankelijkheid van betrokkenheid en datum van verwerving van de grond.

Daarnaast is onder meer een afspraak over een meldplicht opgenomen.

Voortbouwend op het Convenant, zijn in het kabinetsstandpunt beleidsvernieuwing bodemsanering van 16 januari 2002 de uitgangspunten voor een Bedrijvenregeling aangegeven, met name de vorm en de hoogte van de subsidie. Als vervolg hierop zijn het Besluit financiële bepalingen bodemsanering en de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005 opgesteld (ook wel samen genoemd Bedrijvenregeling).

Voor zover subsidie zal worden gegeven aan bedrijven, is zoals gezegd sprake van geoorloofde staatssteun. 

Tot de vereisten om voor subsidie in aanmerking te komen, behoort dat het bedrijf zich met het oog hierop heeft aangemeld voor 1 januari 2008 (artikel 11, eerste lid, onder c, van het Besluit). Daardoor is de groep van bedrijven, die in principe aanspraak kan maken op subsidie, bekend.

Bij deze melding moest ook informatie worden meegezonden. Op deze wijze hebben de meldingen er mede voor gezorgd dat de bevoegde overheden zicht hebben gekregen op de kwaliteit van de bodem op bijna 10.000 locaties van de groep bedrijven met een relatief hoge kans op verontreiniging.

Commissie Monitoring en Evaluatie Bedrijvenregeling (Commissie MEB)

Voor de monitoring en evaluatie van de werking, de effectiviteit en het bereik van de Bedrijvenregeling is indertijd de Commissie Monitoring en Evaluatie Bedrijvenregeling (hierna: Commissie MEB) in het leven geroepen. De instelling van deze Commissie was al aangekondigd in het convenant uit 2001. Deze commissie heeft haar werkzaamheden op informele basis aangevangen in het voorjaar van 2003, en is formeel ingesteld bij het Instellingsbesluit Commissie Monitoring en Evaluatie Bedrijvenregeling van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 mei 2004. Deze Commissie had tot taak jaarlijks te rapporteren, en de regeling driejaarlijks te evalueren op basis van de drie voorgaande jaarrapportages. De werkzaamheden van de Commissie, met name de evaluatie uit 2005, hebben geleid tot aanvulling en verbetering van de (uitvoering van de) onderhavige subsidieregeling.

In haar brief van 24 januari 2008 noemt de Commissie MEB onder meer de volgende verbeteringen:

  • het laten vervallen van de eis dat bij aanmelding gelijk een nader onderzoek wordt overgelegd;

  • Het (soepeler) subsidiabel maken van deelsaneringen;

  • De instelling van een draagkrachtregeling;

  • de ontwikkeling van een aanvullend co-financieringsinstrument.

De Commissie MEB vermeldde voorts de grote toeloop van bedrijven op de regeling. Blijkens de brief van de Commissie MEB hebben circa 9.500 van de ooit becijferde potentiële doelgroep van 10.000 tot 12.000 bedrijven met een ernstige bodemverontreiniging, waarvan naar schatting krap 6.000 daterend van voor 1975, zich aangemeld. De Commissie beoordeelde dit als een uitstekend resultaat.

Bij genoemde brief heeft de Commissie MEB aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voorgesteld de commissie op te heffen. De Commissie MEB gaf aan dat de regeling eind 2007 in zodanig gecontroleerd vaarwater is terechtgekomen dat de Commissie MEB niet langer nodig is. De Minister heeft dit voorstel overgenomen, waarna de werkzaamheden van de commissie zijn beëindigd.

Invoering van een vervaldatum

Tot dusverre ontbrak een vervaldatum in het Besluit. Dit hing samen met het uitgangspunt dat de betrokkene met de sanering van een niet-spoedlocatie in beginsel mag wachten tot een natuurlijk moment. De uitvoering van de sanering kan een complex karakter hebben, en kan relatief hoge kosten met zich kan brengen. Aansluiting bij een natuurlijk moment, zoals sloop en nieuwbouw, kan zowel de complexiteit als de kosten verminderen. Voor spoedlocaties lag dit anders, maar ook ten aanzien van deze situaties kon het in de praktijk soms lang duren voordat de sanering ter hand werd genomen.

Zowel de beoogde afronding van de saneringsoperatie op bedrijfsterreinen als een wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 hebben ertoe geleid dat nu een vervaldatum in het Besluit is opgenomen. De wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 houdt in dat subsidieregelingen uiterlijk met ingang van 1 juli 2017 een vervaldatum moeten bevatten (zevende lid van artikel 24a, van de Comptabiliteitswet 2001). Verder is bepaald dat een subsidieregeling in het algemeen maximaal vijf jaar in werking mag zijn (zogenoemde horizonbepaling, artikel 24a, tweede lid, van genoemde wet).

Uit de toelichting op artikel 24a Comptabiliteitswet 2001 blijkt dat gekozen is voor het regelen van een horizonbepaling (vijf jaar) voor subsidies in de Comptabiliteitswet 2001, omdat het instellen van een subsidiehorizon sterk samenhangt met het budgetrecht van de Staten-Generaal en met name met de afwegingsfunctie van de begrotingen (allocatieaspect van de publieke middelen). De Comptabiliteitswet 2001 regelt namelijk het beheer van de publieke middelen primair vanuit de invalshoek van het budgetrecht.

Het vierde lid van artikel 24a Comptabiliteitswet 2001 biedt de mogelijkheid van verlenging na de maximale termijn van vijf jaar. Het vijfde lid geeft daarnaast de mogelijkheid om van die vijf jaar af te wijken. Een langere termijn is mogelijk voor subsidieregelingen waarbij een looptijd van vijf jaar of korter gelet op de aard van de te subsidiëren activiteit en de daarmee gemoeide belangen aantoonbaar afbreuk zou doen aan de effectiviteit van de subsidie. Ingevolge dit artikel wordt een dergelijke subsidieregeling niet eerder vastgesteld dan nadat het ontwerp van die regeling met motieven omkleed aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is overgelegd.

Een looptijd van vijf jaar van het Besluit kan nadelig kan uitwerken op het aantal vrijwillige saneringen van bedrijfsterreinen, en dus op de effectiviteit van het Besluit. Een aantal betrokkenen zal afzien van de beoogde vrijwillige sanering van zijn bedrijfsterrein, omdat de complexiteit en de kosten van de sanering, ondanks de subsidie, te hoog zouden uitvallen als hij niet kan wachten tot een natuurlijk moment.

In verband hiermee is in overleg met het bedrijfsleven gezocht naar een verantwoorde balans tussen de behoefte aan een langere loopduur van de regeling, en de introductie van een vervaldatum langer dan vijf jaar. In het Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015 is deze balans gezocht in 31 december 2023 als uiterste datum voor het indienen van een concreet saneringsplan, en 31 december 2029 als uiterste datum voor het indienen van het verzoek tot subsidievaststelling. De uitvoering van een bodemsanering kan een complex karakter hebben en brengt vaak relatief hoge kosten met zich mee. Daarnaast kunnen bodemsaneringen lang duren, vaak enkele jaren tot soms tientallen jaren. Het opnemen van een vervaldatum van 1 januari 2025 is wenselijk om tot een afronding van de saneringsoperatie te komen. Een kortere periode zal onevenredig afbreuk doen aan de effectiviteit van het besluit. Een vervaltermijn van vijf jaar, die eventueel verlengd kan worden, kan vanwege de onzekerheid van een eventuele verlening de effectiviteit van de saneringsoperatie benadelen. Door de periode op 2025 te zetten wordt rechtszekerheid geboden dat voor de saneringen nog subsidie kan worden verstrekt tot 2025. Het Besluit zal tijdens de looptijd worden geëvalueerd.

Het ontwerpbesluit is bij brief van 23 mei 2016 overgelegd aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Tweede Kamer heeft tijdens deze voorhang geen opmerkingen gemaakt over dit ontwerpbesluit en de vervaltermijn die in het ontwerpbesluit was opgenomen.

Bij de voorbereiding van de wijziging van het Besluit heeft meegespeeld dat door een langere loopduur dan de vijf jaar de kans groter is dat gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheden die het Besluit biedt. In dat licht is gekozen voor een loopduur tot 1 januari 2025, met een tussenstap: om de aanspraak op subsidie te behouden, moet voor 31 december 2023 een concreet saneringsplan of een «BUS melding» bij het bevoegd gezag zijn ingediend. Er is daarna nog 1 jaar voor de indiening en behandeling van de subsidieaanvraag. Het «omslagmoment» voor het behoud of verlies van een aanspraak op subsidie is daarmee blijven liggen op ultimo 2023.

De datum van 31 december 2023 sluit aan bij de afspraken van het convenant Bodem en ondergrond 2016–2020, waarbij specifiek aandacht is voor de gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen. De bevoegde overheden hebben volgens het convenant namelijk tot uiterlijk 2020 de tijd om minimaal de hoofdlijnen van een gebiedsgerichte aanpak van (ernstige) grondwaterverontreinigingen in een gebied vast te stellen, indien daaraan voor dat gebied behoefte bestaat. Een gebiedsgerichte aanpak kan onder meer wenselijk zijn in een gebied met (ernstige) verontreinigingen die individueel beschouwd geen dusdanige verspreidingsrisico’s hebben, maar die toch een bedreiging voor kwetsbare objecten (kunnen gaan) vormen. Winningen van grondwater voor menselijke consumptie kunnen bijvoorbeeld een belangrijke aanleiding zijn voor gebiedsgericht beheer. De datum van 31 december 2023 geeft de bevoegde overheden de tijd om na vaststelling van de hoofdlijnen te komen tot de noodzakelijke uitwerking en geeft bedrijven de tijd om in de uitwerking van aanpak van de bodemverontreiniging in de vorm van een concreet saneringsplan te anticiperen op een gebiedsgerichte aanpak.

Een gebiedsgerichte aanpak zorgt ervoor dat vaak complexe grondwaterverontreinigingen goed hanteerbaar gemaakt worden. Een gevalsgerichte aanpak van de grondwaterverontreinigingen komt vaak niet op gang. Zowel het in beeld brengen ervan, als de aanpak ervan is door diverse oorzaken, juridisch, technisch en/of financieel niet haalbaar en vaak milieuhygiënisch niet doelmatig. Een gebiedsgerichte aanpak zorgt er voor dat met technisch goed uitvoerbare maatregelingen, de milieuhygiënische doelen worden bereikt, waarbij de kosten aanzienlijk kunnen worden gereduceerd.

Op basis van de evaluatie Besluit financiële bepalingen bodemsanering en de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005) en het evaluatierapport is er voor gekozen om een vervaltermijn op te nemen van acht jaar. Deze datum sluit aan bij de afspraken gemaakt in het Convenant Bodem en Ondergrond 2016–2020, waarbij specifiek aandacht is voor de gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen. De bevoegde overheid heeft volgens het convenant tot uiterlijk 2020 de tijd om minimaal de hoofdlijnen van een gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen in een gebied vaststellen. De bevoegde overheden hebben voldoende de tijd om te komen tot de nodige uitwerking van deze aanpak en de betreffende bedrijven hebben voldoende de tijd om bij de aanpak van de bodemverontreiniging in de vorm van een concreet saneringsplan te anticiperen op de gebiedsgerichte aanpak.

Is de subsidie verleend vóór de vervaldatum van 1 januari 2025, dan heeft de subsidie-ontvanger tot 1 januari 2030 de tijd om een verzoek tot vaststelling in te dienen. In de verleningsbeschikkingen zal worden opgenomen dat de saneringsactiviteiten dienen te zijn afgerond voor 1 januari 2030. Voor deze categorie van subsidieverleningen zal de datum van 1 januari 2030 geen problemen opleveren. Voor de op dit moment verleende subsidies voor saneringen waarvan bekend is dat die nog voortduren na 1 januari 2030 is een overgangsbepaling opgenomen. Dat betekent dat in die gevallen ook na 1 januari 2030 nog een verzoek tot vaststelling kan worden ingediend.

De datum van 1 januari 2030 betekent dat bedrijven ervoor moeten zorgen dat zij tijdig de benodigde stukken indienen. Ingevolge artikel 4.44 Algemene wet bestuursrecht kan, indien na afloop van een aangegeven termijn de aanvraag niet is ingediend, het bestuursorgaan een termijn stellen binnen welke de aanvraag moet zijn ingediend. Indien de aanvraag na afloop van deze termijn niet is ingediend, kan de subsidie ambtshalve worden vastgesteld. Het bevoegd gezag is dan bevoegd om een schatting te maken van de kosten van de gesubsidieerde activiteiten, die lager kan uitpakken dan vaststelling op basis van een eventueel in te dienen aanvraag.

Een schematische weergave van de verschillende data en termijnen is opgenomen in de bijlage.

Toetsen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Het ontwerp heeft geen aanleiding gegeven voor de ILT tot het maken van opmerkingen.

Administratieve lasten

De wijziging heeft naar verwachting geen gevolgen voor de aantallen subsidieaanvragen, maar wel voor de spreiding van deze aantallen in de tijd. Hierdoor zal de administratieve lasten eerst toenemen tot 2025 en vervolgens afnemen tot 0 in 2030. Hetzelfde geldt voor de bestuurlijke lasten. De bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden die medeoverheden hebben ten aanzien van de bodemsanering wijzigen niet. De wijzigingen in het Besluit hebben geen wezenlijke gevolgen op het takenpakket en de processen van de medeoverheden.

De gemiddelde administratieve lasten per saneringsgeval neemt toe van circa € 7.700,– tot € 8.790,– een toename van € 1.090,– (14%). Deze toename is het gevolg van de mogelijkheid (vrijwillig) om een tussentijdse subsidie vaststelling aan te vragen nadat 60% van de begrote saneringskosten zijn gemaakt. De toename wordt in de praktijk gecompenseerd door de economische voordelen van deze aanpassing voor bedrijven. Zij kunnen bij langdurige saneringsprojecten veel eerder over een deel van de subsidie gelden beschikken.

Bestuurlijke consultatie

Het IPO en de VNG hebben gereageerd op de voorgenomen wijzigingen van het Besluit. Deze inbreng komt grotendeels overeen met de inbreng van de bodemoverleggroepen van VNG en IPO. In het onderdeel internetconsultatie wordt daar nader op ingegaan.

IPO en VNG hebben in hun reactie op het Besluit onder meer aangegeven dat zij graag meer toelichting zouden willen zien over de uitvoering van het Besluit. De toelichting is naar aanleiding van dit verzoek op de desbetreffende punten aangevuld.

De voorbereiding van het Besluit

In het Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015 zijn nadere afspraken gemaakt over het afronden van de saneringsoperatie, de aanpak van de spoedlocaties en eenvoudigere regels voor de omgang met bodemkwaliteit. Dit convenant loopt van 1 januari 2016 tot 31 december 2020 en is aangegaan door het Rijk, de Vereniging VNO-NCW en de Koninklijke vereniging MKB-Nederland. Via regelmatig overleg en de internetconsultatie is het bedrijfsleven eveneens betrokken geweest bij de uitwerking van de wijzigingen. Ook decentrale overheden zijn betrokken geweest bij de uitwerking; het Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015 sluit aan op het Convenant bodem en ondergrond 2016–2020, dat is aangegaan tussen het Rijk, de vereniging het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW).

De wijzigingen van het Besluit zijn mede voorbereid door middel van een evaluatie. In 2015 is een evaluatie uitgevoerd door EY Advisory (toegestuurd naar de Tweede Kamer bij brief van 23 mei 2016) gericht op de doeltreffendheid en doelmatigheid, belangrijk om de subsidie voort te zetten. (Evaluatie Besluit financiële bepalingen bodemsanering en de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005) Veel van de wijzigingen in het Besluit zijn ontleend aan de praktijk zoals deze in de evaluatie naar voren komt. Aanbevelingen die passen binnen de reikwijdte van het Besluit zijn meegenomen. Aanbevelingen die leiden tot nadere regels en verdere uitwerking behoeven zullen nader onderzocht worden. Vervolgens zal bezien worden of deze aanbevelingen in regelgeving zal worden verwerkt. Over aanbevelingen die geen betrekking hebben op regelgeving zal overleg worden gevoerd met betrokken partijen om te bezien of en op welke wijze de aanbevelingen kunnen worden uitgevoerd.

De onderwerpen uit de evaluatie die in het Besluit zijn opgenomen:

  • –Invoeren van de mogelijkheid van om (in de verleningsbeschikking) maatwerk op te nemen bij overdracht aan een gebiedsbeheerder of een coördinerend rechtspersoon (onderdeel D, E en F);

  • –Een ruimere mogelijkheid van voorschotten (onderdeel H);

  • –Het beter afstemmen van de termijn voor het vaststellen van de subsidie op de goedkeuring van het evaluatierapport (onderdeel G);

  • –Een verlichting van het vereiste van een accountantsverklaring (voor overheden) (onderdeel K);

  • –Subsidie voor ernstige maar niet spoedeisende situaties is niet langer afhankelijk van het zich voordoen van een ontwikkeling (onderdeel C);

  • –Het vervallen van de zogenoemde vijf jarentermijn (onderdeel C);

  • –Het opnemen van een vervaldatum (onderdeel N).

Er zijn ook aanbevelingen gedaan die niet passen binnen de reikwijdte van het Besluit, maar meer betrekking hebben op de uitvoering van het Besluit en de kennisuitwisseling. Het gaat dan over communicatie over de mogelijkheden van cofinanciering, het sturen van een informatiebrief naar alle locaties die zich hebben aangemeld voor de Bedrijvenregeling en het bundelen van expertise over de uitvoering de subsidiering van bodemsanering in een coördinerend rechtspersoon. Ook de aanbeveling om bevoegd gezag locaties te laten onderwerpen aan onderzoek, de aanbeveling dat dossiers centraal en digitaal worden geregistreerd en de aanbeveling betreffende het reserveren van een subsidiebedrag vallen niet binnen de reikwijdte van het Besluit.

De aanbeveling betreffende de aanpassing van de criteria voor subsidieverlening bij voorgenomen functiewijziging is voor een deel uitgewerkt in de onderdelen E en F. Zie hiervoor de artikelsgewijs toelichting.

De aanbeveling om mogelijkheden te creëren voor het verstrekken van subsidie voor gebieden waar op termijn sanering maatschappelijk gewenst is en de aanbeveling naar het onderzoek voor de toepassing van staffels hebben gevolgen die op dit moment niet zijn te voorzien en mogelijk niet binnen de bestaande goedkeuringsbesluiten van de Europese Commissie vallen. Hiernaar zal onderzoek worden gedaan.

Zoals hiervoor in onderdeel 1.5 al is aangegeven zal de aanbeveling om in de toekomst de AGVV toe te passen (ook een aanbeveling) nader worden onderzocht. Overigens zijn binnen de bodemconvenanten afspraken gemaakt over de uitvoering en de communicatie daarover over de aanpak van bodemsanering en over het gezamenlijk handelen van het bedrijfsleven en het bevoegd gezag Wbb. Eind 2015 is er een coördinerend rechtspersoon aangewezen ten behoeve van het bundelen van de expertise.

Internetconsultatie

Het ontwerpbesluit is van 11 februari tot en met 10 maart 2016 opengesteld voor openbare internetconsultatie. De consultatie heeft 11 reacties opgeleverd. De reacties zijn afkomstig van overheden en bedrijfsleven. De wijzigingen worden over het algemeen positief ontvangen. De belangrijkste thema’s waarin in de consultatie op werd ingegaan zijn: de uitwerking van het besluit bij het saneren tot een gevoeliger gebruiksniveau (artikel 17, zevende lid), de afwikkeling van subsidies bij saneringen die nog voortduren na 1 januari 2030 (gerelateerd aan artikel 21) en de vaststelling van de subsidie ingeval de uitvoering van de sanering wordt overgedragen aan een coördinerend rechtspersoon of aan een bestuursorgaan (artikel 23a en 23b). In de reacties is ook ingegaan op onderwerpen die niet rechtstreeks gerelateerd zijn aan de wijzigingen van het besluit. Deze laatste reacties hebben niet geleid tot wijziging van het besluit. Een aantal vragen uit de internetconsultatie heeft geleid tot een verduidelijking in het desbetreffende artikel en in de toelichting. Dat betreft onder meer de opmerkingen over de vaststelling van de subsidie ingeval de uitvoering van de sanering wordt overgedragen aan een coördinerend rechtspersoon of aan een bestuursorgaan (artikel 23a en 23b).

Uitwerking artikel 17 en gevoeliger gebruik

In de reacties werd verzocht om een verduidelijking van de toepassing van het Besluit bij het saneren tot een gevoeliger gebruiksniveau (artikel 16 oud en artikel 17, zevende lid nieuw). In het algemeen deel en in het artikelsgewijs deel van de toelichting is dit uitgewerkt. Er is echter geen noodzaak om in het Besluit op meerdere plaatsen toe te voegen dat het om een bedrijfsterrein gaat. Het Besluit is erop gericht om sanering van bedrijfsterrein tot bedrijfsterrein te stimuleren. Het Besluit gaat niet over de sanering zelf, maar beoogt een sanering van een bedrijfsterrein tot bedrijfsterrein te stimuleren.

Afwikkeling van subsidies bij saneringen die nog voortduren na 1 januari 2030 (gerelateerd aan artikel 21)

In een groot aantal reacties is gevraagd nader in te gaan op saneringen die ingevolge goedgekeurde saneringplannen voortduren na de datum dat de aanvraag tot subsidievaststelling moet zijn ingediend (1 januari 2030). In het Besluit is hiervoor een voorziening opgenomen (artikel 21a, vierde en vijfde lid). Deze voorziening houdt in dat indien het saneren ingevolge een goedgekeurd saneringsplan als bedoeld in artikel 39 van de Wet bodembescherming voortduurt na 1 januari 2030, een aanvraag tot subsidievaststelling dient te worden ingediend voor 1 januari 2030. De berekening van de hoogte van de subsidie voor het gedeelte dat al is uitgevoerd geschiedt op basis van het Besluit en de berekening van de hoogte van de subsidie voor de nog te verrichten sanering geschiedt over de netto contante waarde van het deel van de begrote saneringskosten dat overeenkomst met het nog niet uitgevoerde deel van de sanering na die datum. Zie ook verder de toelichting op dit artikel.

Voorzover de onderwerpen die IPO en VNG hebben ingebracht hiervoor nog niet aan de orde zijn geweest zal daar hieronder op worden ingegaan.

IPO en VNG

Zowel IPO als VNG geven aan dat geeft aan het belangrijk te vinden dat er duidelijkheid is over de relatie Omgevingswet, de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005 en de communicatie daarover. Aandacht moet worden gegeven aan de gevolgen van de Omgevingswet. Zoals hiervoor kort aangeduid zal de wijziging van de Wbb en het Besluit gerelateerd aan de Omgevingswet door middel van aparte wetswijziging en aparte Algemene Maatregel van Bestuur tot stand komen. Over deze voorstellen zal met betrokken partijen over de totstandkoming en de uitwerking worden gecommuniceerd. Bij de wijziging van de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005 die gelijk met de wijziging van het Besluit in werking treedt worden VNG en IPO bij de totstandkoming geconsulteerd.

Het IPO geeft aan dat zowel bij de aanvrager als bij het bevoegd gezag Wbb de omschrijving subsidiabele saneringskosten en de uitwerking daarvan bij de subsidie verlening en vaststelling in de praktijk tot vragen leidt. Er is voor gekozen om bij ministeriële regeling deze verduidelijking te realiseren. Hiertoe wordt in artikel 17 een extra lid opgenomen waardoor bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de saneringskosten die in aanmerking komen voor subsidiabele saneringskosten. Dit zal worden uitgewerkt in de Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2005 die gelijk met de wijziging van het Besluit in werking treedt.

De opmerking van het IPO over het aanwezig zijn van een tussenrapportage bij toepassing van artikel 21a heeft er toegeleid dat in dat artikel is opgenomen dat een verslag bij de aanvraag moet worden ingediend over het deel van de sanering dat is uitgevoerd. Dit is naar aanleiding van de opmerking ook in artikel 23c opgenomen.

In antwoord op de vraag van IPO kan aangegeven worden dat de opties die opgenomen zijn in de artikelen 23a en 23b ook gelden voor de reeds verleende subsidies. In het vierde lid van deze artikelen is aangegeven op welke wijze de subsidie moet worden berekend bij de vaststelling voor het «afgekochte gedeelte». Dat geschiedt niet op basis van de subsidiabele saneringskosten, maar op basis van de afkoopsom. Dit is nader toegelicht in het artikelsgewijs deel van de toelichting.

Het IPO vraagt zich af of artikel 23c en 24 naast elkaar kunnen worden toegepast. Dat is inderdaad mogelijk. De verwachting is dat gelet op de vereisten waar de desbetreffende aanvragen aan moeten voldoen dat niet (vaak) zal voorkomen.

Er is niet voor gekozen om een administratieve lastenvermindering bij artikel 24 op te nemen. Er zijn alternatieven in het Besluit opgenomen die de aanvrager mogelijkheid biedt om een aanvraag tot vaststelling in te dienen. Zie artikel 23a, 23b, en 23c. Het handhaven van een financiële zekerheid bij de voorschotbepaling is wenselijk omdat op dat moment er nog geen zekerheid is dat sanering wordt doorgezet en de financiële draagkracht voor de uitvoering van de sanering van belang is voor de sanering.

Het IPO vraagt hoe moet worden omgegaan met subsidies die zijn verleend op basis van de provinciale verordening. De onderhavige wijziging heeft geen betrekking op subsidies die zijn verleend op basis van de provinciale verordening dan wel een gemeentelijke verordening. Deze subsidies moeten worden afgewikkeld conform de verordening. De provincies en gemeenten kunnen bezien of een aanpassing van de verordening om in lijn met het Besluit te komen relevant en wenselijk is. Het betreft een 15 tal saneringen die nog lopen waarvan de subsidie op basis van een provinciale of gemeentelijke verordening is verleend. Indien hiertoe wordt overgegaan zal afstemming met het ministerie van Infrastructuur en Milieu plaats vinden of de voorgenomen wijziging in overeenstemming is met de wijzigingen van het Besluit.

Naar aanleiding van de opmerking van VNG over de uitvoering in de praktijk van de wijzigingen is op een aantal plaatsen in de toelichting daar extra aandacht aan gegeven. Dit betreft onder meer saneren naar gevoeliger gebruik en de tabellen bij de artikel 23a en 23b.

De door VNG aangehaalde uitspraak Raad van State (201503201/1/A4 van 23 december 2015) heeft geen nadelige gevolgen voor de te verlenen subsidie ten behoeve van de uitvoering van saneringsplannen.

Print Friendly and PDF