Departementen doen te weinig aan inschatten frauderisico's

Het vastleggen van de frauderisico’s bij het verstrekken van subsidies kan een stuk beter. Dat concludeert de Algemene Rekenkamer in het jaarlijkse Verantwoordingsonderzoek, dat afgelopen woensdag – op Verantwoordings- dag – openbaar is gemaakt.

Op verzoek van de Tweede Kamer hebben de minister-president en de minister van Financiën toegezegd om in de jaarverslagen 2013 van de ministeries inzicht te geven in frauderisico’s en maatregelen die de ministers hebben getroffen om de risico’s te beheersen. Alle ministers hebben in hun jaarverslagen beschrijvingen van mogelijke frauderisico’s en procedures om fraude te voorkomen opgenomen. Ministers maken in hun jaarverslagen alleen niet duidelijk aan de Tweede Kamer waar zij nog ’resterende risico’s zien en welke maatregelen zij nog moeten treffen om deze ’risico’s zo veel mogelijk te verkleinen. De minister van VenJ heeft in zijn coördinerende rol over fraudeaanpak ook een brief gestuurd aan de Tweede Kamer. Als aanvulling op de informatie die de ministers aan de Tweede Kamer bieden, is geïnventariseerd wat op basis van bestaand materiaal bekend is over:

  • de omvang van fraude;
  • de oorzaken van fraude.

Reactie van de minister

De minister van Financiën deelt de opvatting dat de passages over fraude in de bedrijfsvoeringsparagrafen nog veelal algemeen van aard zijn en aan scherpte kunnen winnen. De door het kabinet ingezette rijksbrede anti-fraudestrategie en het daarbij door het Ministerie van VenJ opgestelde rijksbreed actieplan kan departementen helpen om specifieke frauderisico’s beter in beeld te brengen, maatregelen op te stellen om de restrisico’s te beheersen en de kans op fraudes te verkleinen.

Bevindingen

Nader begrip van fraude

Om goed zicht te krijgen op de omvang van fraude en een adequate bestrijding daarvan is een heldere definitie van belang. In het rapport Signaleren van fraude (2008) wordt de volgende (brede) definitie van fraude gehanteerd: ‘opzettelijke misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te verkrijgen’. Binnen de overheid worden de terminologie ‘misbruik en oneigenlijk gebruik’ (MenO). De termen misbruik en oneigenlijk gebruik worden vooral gebruikt bij overtredingen van belasting- of subsidiewetten.

Misbruik: bewust overtreding van de regels

Er is sprake van misbruik als bewust subsidie- of belastingregels worden overtreden. Er wordt bijvoorbeeld een subsidie aangevraagd voor een zonnecollector, de subsidie wordt ontvangen en de begunstigde schaft in het geheel geen zonnecollector aan. Het bewust foutief invullen van een belastingaangifte valt ook onder misbruik.

Oneigenlijk gebruik: handelen in strijd met de bedoeling

Naast opzettelijke misleiding kan er sprake zijn van oneigenlijk gebruik. In dat geval wordt een regel in formele zin nageleefd, maar in strijd met de bedoeling gehandeld. Bijvoorbeeld de kinderopvangtoeslag moet het mogelijk maken dat beide ouders kunnen werken. Als ouders het verschil tussen het maximaal toegekende aantal uren kinderopvang én benodigde aantal structureel gebruiken voor vrije tijdbesteding is dat oneigenlijk gebruik van de kinderopvangtoeslag. De minister van SZW heeft in 2011 het aantal uren kinderopvang dat voor toeslag in aanmerking komt daarom gerelateerd aan het aantal uren dat wordt gewerkt. Als jongeren zich inschrijven voor een opleiding, maar de lessen niet volgen en wel studiefinanciering ontvangen, is er ook sprake van oneigenlijk gebruik.

Niet elke fout is fraude, soms is het gewoon een vergissing

Naast opzettelijke fouten kunnen mensen ook fouten maken zonder dat er opzet in het spel is. Voorbeeld hier van is een typefout bij het invullen van de belastingaangifte of een gebruik van een verkeerde code bij de declaratie van zorgkosten door een specialist. Complexiteit van regels kan fouten in de hand werken, zie Complexe of oncontroleerbare regels werken fraude soms in de hand.

Informatie over fraude in de jaarverslagen te algemeen

De aandacht in de bedrijfsvoeringsparagraaf voor de onderkende frauderisico’s en de maatregelen die zijn of worden ingezet om de risico’s te beheersen varieert nog sterk per ministerie. De passages zijn veelal algemeen van aard. Er wordt weinig ingegaan op specifieke frauderisico’s en getroffen maatregelen. Daar tegenover staat dat sommige ministeries ook bij specifieke beleidsartikelen ingaan op fraude maatregelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor VWS.

Bij enkele ministeries zijn er door geconstateerde fraudes al maatregelen genomen om deze te voorkomen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Belastingdienst, die fraudes met toeslagen heeft aangepakt met het oog op Wet aanpak Fraude Toeslagen en fiscaliteit.

Bij het Ministerie van Defensie is in de bedrijfsvoeringsparagraaf een algemene paragraaf opgenomen over integriteit en fraude. Het onderwerp integriteit en het gebruik van gedragscodes worden veel genoemd in de bedrijfsvoeringsparagrafen.

Het voorkomen en verkleinen van MenO-risico’s

Om de risico’s op misbruik en oneigenlijk (MenO) gebruik te verkleinen, is het belangrijk dat ministeries maatregelen treffen. Als ministeries hun functiescheiding goed geregeld hebben wordt de kans kleiner dat ambtenaren fraude plegen. Functiescheiding betekent dat meerdere belangrijke activiteiten niet door één en dezelfde persoon uitgevoerd worden. Bijvoorbeeld het goedkeuren van betalingen aan leveranciers wordt niet gedaan door dezelfde persoon die tevens verantwoordelijk is voor het doen van de feitelijke betalingen.

Om de frauderisico’s te verkleinen, is het van belang dat ministers in de opzet, vormgeving en uitvoering van beleid een aantal stappen doorlopen. Zo is het bij het ontwerpen van nieuwe regelgeving belangrijk dat vooraf mogelijke risico’s in kaart gebracht worden, zodat afdoende en gerichte controlemaatregelen deze risico’s zoveel mogelijk afdekken. Naast adequate controles is een effectief sanctiebeleid relevant. Overtredingen moeten ontmoedigd worden. Op basis van de uitgevoerde controles en opgelegde sancties, is het belangrijk om de bestaande regelgeving te evalueren om risico’s op MenO verder te verkleinen.

Voor subsidies geldt rijksbreed het beleid dat ministeries uit 3 arrangementen kunnen kiezen, waarbij de aard van de verantwoording die over de subsidie afgelegd moet worden verschilt:

  1. Subsidies tot 25.000 euro worden direct vastgesteld, desgevraagd moet er verantwoording afgelegd worden over de geleverde prestatie.
  2. Bij subsidies vanaf 25.000 euro tot 125.000 euro moet verantwoording over de geleverde prestatie afgelegd worden.
  3. Bij subsidies vanaf 125.000 euro moet de geleverde prestatie en de gemaakte kosten verantwoord worden.

Bij subsidies die direct worden vastgesteld, bestaat het grootste risico op MenO. Relatief gezien zijn er weinig subsidies die direct vastgesteld worden. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft in 2013 voor een totaalbedrag van 3.371 miljoen euro aan subsidiebeschikkingen verleend in opdracht van het Ministerie van EZ. Hiervan was 36 miljoen euro gemoeid met subsidiebeschikkingen die direct worden vastgesteld. Dit is 1,1% van het totaal aantal verleende subsidiebeschikkingen dat verleend wordt in opdracht van EZ.

In de bedrijfsvoeringsparagrafen van de jaarverslagen wordt aandacht besteed aan de risico’s en maatregelen ter voorkoming van fraude. Geconstateerd wordt dat ministeries hier nogal uiteenlopend over rapporteren.

Print Friendly and PDF