Column: Europese wetgevingsvoorstellen inzake witwassen

Door Daan Doorenbos (Stibbe)

Ongeveer een jaar geleden presenteerde de Europese Commissie een Actieplan tot versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering. In dat plan werden onder meer drie wetgevingsvoorstellen aangekondigd op het terrein van de bestrijding van witwassen: een harmoniserende EU-richtlijn betreffende de strafrechtelijke definitie van witwassen, een vernieuwing van de EU-verordening inzake "cash control" en een nieuwe EU-verordening inzake de wederzijdse erkenning van "freezing and confiscation orders".

Recent zijn deze voorstellen daadwerkelijk gepresenteerd en toegelicht: zie COM (2016) 826 final, COM (2016) 825 final en COM (2016) 819 final. Het is nu aan de Europese medewetgevers om ze definitief vast te stellen. Wanneer deze het hoge tempo van de Commissie vasthouden, zullen deze voorstellen vermoedelijk nog dit jaar het Publicatieblad halen. De Lidstaten hebben vervolgens twee jaar de tijd om de voorstellen te implementeren.
 

Richtlijn inzake de strafrechtelijke bestrijding van witwassen

Al lang geleden hebben de EU-Lidstaten zich verplicht om witwassen van geld strafbaar te stellen. De strafbaarstellingen lopen echter nogal uiteen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de vraag welke strafbare feiten als gronddelict kwalificeren. In Nederland gaan wij relatief ver, door elk misdrijf als gronddelict aan te wijzen, maar in tal van Lidstaten werkt men nog met een concrete opsomming van delicten en dan kunnen al snel grote verschillen ontstaan. Verder is het veelbesproken witwassen van hetgeen door eigen misdrijf is verkregen ("self-laundering") in veel Lidstaten nog niet strafbaar. En ook zijn er grote verschillen in de toepasselijke strafsancties.

Het bestaan van zulke verschillen in de nationale strafrechtelijke bepalingen binnen Europa is niet bevorderlijk voor de grensoverschrijdende aanpak. De rechtshulp-mogelijkheden worden erdoor belemmerd. Uit onderzoek blijkt intussen dat plegers van lucratieve gronddelicten hun opbrengsten juist vaak in een ander land onderbrengen dan het land waarin het feit werd begaan. Indien rechtshulp dan niet goed mogelijk is, dreigt het gevaar dat witwassers gaan "forum shoppen" naar het EU-land waar het strafklimaat het meest mild is.

Vanwege deze grensoverschrijdende dimensie is de EU-wetgever op grond van artikel 83 van het Verdrag van Lissabon gelegitimeerd om in te grijpen in het nationale strafrecht: via een EU-richtlijn  zal een uniforme definitie van witwassen worden gedicteerd, inclusief een onderdeel "self-laundering", terwijl verder de mini­male niveaus van de maximum straffen worden bepaald.

De richtlijn trekt daarmee een gemeenschappelijke ondergrens; het staat de Lidstaten vrij om te kiezen voor strengere delictsomschrijvingen en hogere straffen. Met deze wetgevende maatregel wil men binnen de Europese Unie de geschetste problemen oplossen.

Voor het Nederlandse strafrecht betekent dit praktisch niets: wij voldoen op alle punten al lang aan deze minimum standaard. Sterker nog: in menig opzicht hebben wij vermoedelijk de meest ruime strafbaarstellingen inzake witwassen van Europa: onze definitie van het gronddelict is verstrekkend, we hebben niet alleen doleuze maar ook culpoze witwas-vari­anten, onze "self-laundering" bepaling is alomvattend en de strafmaxima liggen nu al royaal boven de voorgestelde Europese minima.

Maar: voor onze rechtshulp-betrekkingen binnen de Europese Unie kan de voorgestelde richtlijn wel veel betekenen. Na de implementatie daarvan zal vermoedelijk veel vaker en gemakkelijker de samenwerking worden gezocht met andere Lidstaten. Zeker in samenhang met de voorgestelde Verordening inzake "freezing and confiscation orders" (zie hierna, onderdeel 4) zal dit Europese ingrijpen in de praktijk toch heel wat effect teweeg kunnen brengen.
 

Verordening inzake "cash control"

De Europese anti-witwas-richtlijn (waarvan de oudste versie dateert uit 1991 en de jongste uit 2015) is er vooral op gericht de financiële sector alert te maken op witwas-risico's en te voor­kómen dat misdaadgelden in het legale circuit belanden. Naarmate die preventieve aanpak beter werkt, zal de witwasser andere wegen moeten bewandelen. Al vrij snel is gesignaleerd dat men zijn toevlucht zocht in het smokkelen van contant geld: naast de drugskoerier kwam het fenomeen van de geldkoerier op.

De Europese wetgever heeft ingespeeld op dit neveneffect met de uitvaardiging van Verordening 1889/2005, waarin een aangifteplicht is geïntroduceerd voor liquide middelen die via het personen­verkeer de EU worden binnen gebracht of die de EU verlaten. De aangifteplicht geldt voor contante geldbedragen vanaf 10.000 euro en verhandelbare toonder­stukken. Zij wordt gesanctioneerd via de Algemene douanewet met een geldboete van de vierde categorie en een maximale gevangenisstraf van vier jaar.

In de praktijk wordt incidenteel wel gehandhaafd op deze aangifteplicht, maar meestal vervult deze slechts een bijrol in de vervolging van witwasdelicten. Het niet-doen van aangifte wordt dan gezien als een omstan­dig­heid die mag meewegen in het oordeel dat het aangetroffen geld van misdrijf afkomstig is.

Intussen heeft de witwas-sector volgens de Europese wetgever alweer vluchtroutes ontdekt om aan de aangifteplicht te ontsnappen. Zo wordt de cash steeds vaker verstopt in postpakketten en vracht­zendingen en voor die vorm van overbrenging geldt nog geen aangifteplicht. Ook zou cash steeds vaker worden vervangen door goud en andere goed verhandelbare waarden.

De Commissie stelt voor de huidige Verordening te vervangen door een nieuwe, meeromvattende versie. Daarin wordt de aangifteplicht uitgebreid tot "commodity's die worden gebruikt als zeer liquide waardedrager" zoals gespecificeerd in een bijlage waarop onder meer gouden muntstukken en klompjes goud staan vermeld. Verder wordt ook de import en export van prepaid-kaarten onder de aangifteplicht gebracht. De aangifteplicht zal tevens van toepassing zijn op het "onbegeleide" transport van liquide middelen door middel van verzending per post.

Uitbreiding van de aangifteplicht impliceert uitbreiding van de controlebevoegdheden. Waar de douane niet kan vertrouwen op royale naleving zal zij (op grond van risicoanalyse) onderzoek kunnen instellen bij personen, hun bagage, vervoermiddelen en postpakketjes. Indien sprake is van "aanwijzingen dat de liquide middelen verband houden met criminele activiteiten" dan mogen die liquide middelen tijdelijk in bewaring worden genomen en zal de douane de lokale financiële inlichtingeneenheid (FIU) informeren.

Nederland heeft zich in Europees verband alvast voorstander getoond van deze nieuwe Verordening. Nederland wil echter nog wat stappen verder gaan. Zo is er de wens dat de douane de informatie betref­fende liquide-middelen-controles niet alleen kan delen met de FIU, maar ook met de Belastingdienst. Ver­der wil Nederland meer duidelijkheid over het praktische probleem van reisgenoten die de liquide middelen onderling verdelen om onder de aangiftedrempel te blijven. Voor postzendingen wil Nederland de grens van 10.000 euro bovendien verlagen tot 500 euro. Het beeld is duidelijk: wij willen nog steeds voorop gaan in de strijd tegen het witwassen.
 

Verordening inzake "freezing and confiscation orders"

In de derde plaats heeft de Commissie een voorstel gedaan voor een Verordening inzake de wederzijdse erkenning van "freezing and confiscation orders". Weliswaar zijn er naar huidig recht al diverse internationale en ook Europese rechtsinstrumenten die ertoe strekken dat tussen de Lidstaten wordt samengewerkt bij het "afpakken" van crimineel vermogen, maar in de praktijk functioneren die instrumenten niet adequaat. Met opmerkelijke precisie wordt door de Europese Commissie getaxeerd dat 98,9% van alle crimineel vermogen in de EU niet wordt "afgepakt" en dus voor de betrokkenen beschikbaar blijft.

In de voorgestelde Verordening wordt geregeld dat bevelen tot inbeslagneming van verhaals­objecten en onher­roepelijke veroordelingen op het financiële vlak, in de hele Europese Unie zeer eenvoudig kunnen worden uitgevoerd, door af te dwingen dat alle Lidstaten die bevelen en veroordelingen onverkort en volledig zullen erkennen. Bij "freezing orders" gaat het uiteraard om klassiek en conservatoir beslag, terwijl bij "confiscation orders" vooralmoet worden gedacht aan rechterlijke uitspraken waarin een verbeurdverklaring of voordeelsontneming is uitgesproken. In de Verordening wordt voorzien in een standaard-procedure volgens welke "freezing and con­fiscation orders" moeten worden uitgevoerd, waarbij als belangrijk nieuw element is ingevoerd dat de aan­gezochte Lidstaat de uitvoering ook daadwerkelijk binnen strakke "deadlines" ter hand moet nemen: de "freezing order" moet binnen 48 uur worden uitgevoerd, de "confiscation order" binnen 60 dagen. De ruimte om weigeringsgronden in te roepen is geminimaliseerd.

Na de tenuitvoerlegging zal de vraag aan de orde zijn wat er met de gelden en goederen moet gebeuren. Ook dat wordt in de Verordening geregeld. Daarbij is vooral van belang dat bij "confiscation orders" onder de 10.000 euro de opbrengst voor de aangezochte Lidstaat zal zijn, terwijl bij "confiscation orders" boven dat bedrag beide Lidstaten de helft ontvangen. Bijzonder is nog dat eventuele aanspraken van slachtoffers voorrang zullen krijgen boven de aanspraken van de Lidstaten.
 

Conclusie

De verwachting is gewettigd dat de hier besproken Europese voorstellen zonder problemen de eindstreep zullen halen. Het politieke klimaat voor de maatregelen is gunstig en bovendien wordt in belangrijke mate voortgebouwd op bestaande internationale afspraken. Naast de preventieve aanpak uit hoofde van de (vierde) anti-witwasrichtlijn, zal de Europese wetgever hiermee ook de repressieve aanpak van het witwassen een forse impuls geven.