Raad van State 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1951

Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een last onder dwangsom aan de overtreder, een vennootschap, opgelegd. Deze vennootschap exploiteert een autoverhuurbedrijf dat is gevestigd in Amsterdam. Volgens het college heeft de vennootschap artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de Algemene plaatselijke verordening van Amsterdam overtreden door drie of meer voertuigen die haar toebehoren op de weg in elkaars nabijheid te parkeren. Het college heeft daarom een last onder dwangsom aan de vennootschap opgelegd. Met het bestreden besluit is het college bij zijn besluit tot oplegging van de last onder dwangsom gebleven.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft vastgesteld dat het voor partijen voldoende duidelijk is en was wat er in artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV wordt bedoeld. Op de zitting heeft de vennootschap bevestigd dat niet ter discussie staat dat op grond van de waarnemingen van de toezichthouders, zoals opgenomen in het dossier - waarop te zien is dat er drie of meer voertuigen die de vennootschap toebehoren op verschillende momenten naast elkaar of dicht bij elkaar zijn gestald - kan worden vastgesteld dat er sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft geoordeeld dat uit deze waarnemingen kan worden afgeleid dat artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV is overtreden. Dat de bepaling van artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV duidelijker zou zijn als daarin een harde norm was opgenomen, leidt niet tot het oordeel dat de aan de vennootschap opgelegde last onder dwangsom onrechtmatig moet worden geacht, aldus de rechtbank.

Volgens de rechtbank heeft de vennootschap haar standpunt dat de norm ‘in elkaars nabijheid’ leidt tot willekeur en dat er verschillende normen door het college worden gehanteerd, niet nader onderbouwd, waardoor haar standpunt niet aannemelijk is geworden.

Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de vennootschap terecht als overtreder heeft aangemerkt. Het handelen van de huurders lag in de machtssfeer van de vennootschap. Als de huurders verantwoordelijk waren voor het in strijd met artikel 4.20, eerste lid, onder a van de APV parkeren van de voertuigen, is de vennootschap tekortgeschoten in wat van haar verwacht kon worden om het onjuist stallen van de voertuigen te voorkomen. Het is aan de vennootschap om ervoor te zorgen dat de instructies aan de verhuurders over het juist parkeren ook worden nageleefd. Daarmee is de vennootschap in staat om de overtreding te beëindigen en dus om de last uit te voeren, aldus de rechtbank.

De rechtbank heeft vastgesteld dat het college zich in het besluit van 22 oktober 2020 op het standpunt heeft gesteld dat het handhavend optreedt om te voorkomen dat autobedrijven de weg structureel gebruiken als stallingsruimte voor hun voertuigen. Dit strookt met de toelichting bij artikel 4.20 van de APV. Ook heeft het college toegelicht dat er wordt gehandhaafd in het kader van het aanzien, de sociale veiligheid en de leefbaarheid van de stad. De last onder dwangsom is daarmee voldoende gemotiveerd, aldus de rechtbank.

Gronden en beoordeling hoger beroep

De vennootschap betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de open norm ‘in elkaars nabijheid’ leidt tot willekeur en strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel. Een nadere uitwerking van de norm ‘in elkaars nabijheid’ is voor het eerst opgenomen in het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd. De vennootschap heeft het college op 9 januari 2020 verzocht om een toelichting op de invulling van de norm ‘in elkaars nabijheid’. Het college heeft op 10 januari 2020 toegezegd om terug te komen op de vragen van de vennootschap hierover, maar heeft dit ten onrechte nagelaten. Waar geen norm wordt gesteld, kan deze ook niet worden overtreden. Artikel 4.20 van de APV is daarom onrechtmatig en moet buiten toepassing worden gelaten, aldus de vennootschap.

De Afdeling stelt vast dat het college niet voortvarend op de zienswijze van de vennootschap heeft gereageerd. Het college heeft bij besluit van 29 juni 2020 duidelijkheid verschaft over de invulling van het aantal meters van de norm ‘in elkaars nabijheid’, waardoor de vage norm uit artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV concreet is geworden. Dit leidt tot het oordeel dat het besluit van 29 juni 2020 voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat de vragen die naar voren zijn gebracht bij de zienswijze, niet in de overwegingen van het besluit van 29 juni 2020 zijn betrokken. Verder heeft het college in zijn brief van 7 januari 2020 voldoende gemotiveerd waarom het het voornemen had om de last onder dwangsom op te leggen en hoe de overtreding kon worden beëindigd. Ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom was het voor de vennootschap duidelijk dat zij in strijd handelde met het bepaalde in artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV. De vennootschap heeft op de zitting desgevraagd te kennen gegeven dat zij erkent dat op 30 december 2019 in elk geval drie van haar auto’s direct naast elkaar stonden geparkeerd. Dat artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV duidelijker zou zijn als hierin een harde norm is opgenomen, zoals de vennootschap heeft aangevoerd, laat onverlet dat de bepaling in dit geval is overtreden. Het principiële betoog over het niet concretiseren van de afstandsnorm kan in dit geval niet het doel dienen wat de vennootschap beoogt, omdat tussen partijen niet in het geding is dat de norm als zodanig is overtreden. De Afdeling komt daarom niet toe aan de exceptieve toetsing van artikel 4.20 van de APV aan het rechtszekerheidsbeginsel. Het betoog slaag niet.

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de vennootschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bepaalde in artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV leidt tot willekeur. Ook dit betoog slaagt niet.

De vennootschap betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vennootschap kan worden aangemerkt als overtreder van artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV. De vennootschap stelt zich op het standpunt dat zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de overtredingen, omdat de voertuigen meestal door de huurders van de voertuigen worden geparkeerd. De vennootschap heeft de huurders altijd geïnstrueerd om rekening te houden met de regels. Daarom kan zij zich niet verenigen met het gemak waarmee de rechtbank alle verantwoordelijkheid bij haar neerlegt.

Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is een overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor de beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, heeft de Afdeling aansluiting gezocht bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van verboden gedragingen aan rechtspersonen, waarbij van belang is of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,

b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,

c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,

d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.

De Afdeling stelt vast dat de verboden gedragingen passen in de normale bedrijfsvoering van de vennootschap, omdat de vennootschap haar voertuigen ter beschikking stelt aan huurders ten behoeve van het door haar geëxploiteerde autoverhuurbedrijf. De vennootschap had de verboden gedragingen kunnen voorkomen door aan het gebruik daarvan vooraf voorwaarden te stellen en voorlichting te geven aan haar huurders over de regels die gelden binnen de gemeente Amsterdam voor het parkeren van voertuigen op openbare plaatsen. De vennootschap heeft als exploitant van een autoverhuurbedrijf niet de zorg betracht die redelijkerwijs van haar kon worden verwacht met het oog op het voorkomen van de verboden gedragingen, doordat zij geen gedragsregels over het parkeerbeleid van de gemeente Amsterdam heeft opgenomen in haar huurvoorwaarden dan wel door de huurders onvoldoende te instrueren over het geldende parkeerbeleid in de gemeente Amsterdam. In zoverre kon de vennootschap erover beschikken of de verboden gedraging kon plaatsvinden. De stelling dat de voertuigen meermalen per uur van plek kunnen veranderen en het parkeren op de openbare weg enkel kortdurend van aard is, ontslaat de vennootschap niet van haar verantwoordelijkheid. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college de vennootschap terecht als overtreder van het verbod in artikel 4.20, eerste lid, onder a, van de APV heeft aangemerkt. Het betoog slaagt niet.

Tot slot betoogt de vennootschap dat het langdurig uitblijven van een antwoord op de vraag over de invulling van de open norm ‘in elkaars nabijheid’ in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De vennootschap stelt zich niet doelmatig in te hebben kunnen spannen binnen de grenzen van de wet, omdat de gemeente een tijdlang geen duidelijkheid over reikwijdte van artikel 4.20 van de APV heeft verschaft.

De Afdeling is van oordeel dat de vennootschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de last onder dwangsom haar onevenredig hard heeft geraakt. De vennootschap heeft niet onderbouwd waarom het uitblijven van een reactie van het college over het exacte aantal meters van de norm ‘in elkaars nabijheid’ nodeloos belastend is voor de exploitatie van het autoverhuurbedrijf. Het betoogt slaagt daarom niet.

Lees hier de volledige uitspraak.